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正当时:废除另立副卷制度的思考
          ——从深化司法体制改革的角度
  发布时间:2020-04-15 16:59:37 打印 字号: | |

量刑规范化、司法公开、司法标准化、法官员额制,我国的司法改革一步一步前行,一步一步进入深水区,可谓越行越不易,在司法改革布满荆棘的征程上,小小的卷宗也许是影响我们司法改革成败的一只小小的非洲“蝴蝶”,但这只小小的“蝴蝶”不应该被我们所遗忘。

法院诉讼卷宗,是审判活动的真实记录,是做好审判工作、实行审判监督的重要依据,规范整洁的诉讼卷宗也是展示人民法院和审判人员良好精神风貌的一扇窗口。大概新进法院的干警都有过和我相似的经历,从书记员做起,笔录抄写、办案资料整理、卷宗装订等都是每个办案人员的基本功课,其繁杂与艰辛也只有我们这些经历过的人才知道。但我们每个人都沿着我们前辈们的脚步去整理着卷宗,没有人停下脚步思考卷宗是否应该分正副卷、另立副卷是否必要。可是在深化司法改革背景的今天,这将是我们不得不面对的问题。

一、以小见大:我国法院目前案卷的现状及原因分析

(一)看得见的数字:案件数量与案卷数量

2013年,最高法院受理各类案件11016件,地方各级法院受理各类案件1421.7万件;2014年,最高法院受理各类案件11210件,地方各级法院受理各类案件1565.1万件;2015年,最高法院受理各类案件15985件,地方各级法院受理各类案件1951.1万件。笔者相信,随着经济的日益快速发展以及立案登记制的逐步深入,法院受理案件数量增速会越来越快,我们的案卷数量也会越来越多。如仅以2015年为例,全国各级法院就受理近2000万件,以每个案卷均只有一本正卷、一本副卷,扣除其他一切因素,以笔者估算案卷也至少要有3000多万册。

如此多案卷,又都有些什么内容呢?依据近年来最高人民法院于1991年、2006年颁发了《人民法院诉讼文书立卷归档办法》《人民法院执行文书立卷归档办法(试行)》的规定,确定了正、副卷的内容,正卷因案件的类型不同,而内容不同,但副卷基本一致的,副卷的主要内容是:案件承办人的审查报告;承办人与有关部门内部交换意见的材料或笔录;有关本案的内部请示及批复;上级法院及有关单位领导人对案件的批示;合议庭评议案件笔录;审判庭研究、汇报案件记录;审判委员会讨论记录;案情综合报告原、正本;判决书、裁定书原本;审判监督表或发回重审意见书;执行方案;执行局(庭)研究案件记录及会议纪要;法律文书签发件;证物袋;以及其他不宜对外公开的材料等。

(二)看不见的原因:存在副卷情结的根源

我们在司法实践中,之所以把一本卷宗生硬的分为正副卷,我们目前唯一的理由说是为了保密,所以在我们制作副卷时,也会在副卷上加盖相应的机密章,《人民法院诉讼文书立卷归档办法》更是对正、副卷分别订立的做法进行制度层面的规定,并在相关的工作讲话、通知、保密纪律中,将“副卷一律不对外公开”作为一项重要的工作原则。笔者认为保密是外在的表现形式,而从上层到基层多次重复的“担当”用在此处最为合适,事实就是法院缺乏担当、法院领导缺乏担当、司法从业人员缺乏担当,尤其是从上层、上级法院开始就缺乏担当,这才是这么多年无论多少风吹雨打副卷仍岿然不动的根源。

首先,从笔者接触的制作的卷宗中,副卷大部分只有合议庭意见、领导签批的与案件有关的文书等少量材料,但由于合议庭案件在司法实践中采取“案件分解到人”的工作方式,只有承办人庭前阅卷,其他合议庭人员审前一般不阅卷,造成开庭不认真、合议无意见,一味附和审判长或承办人的意见,使合议制度失去其原有的本意,造成合议庭意见中个别评议意见难以经受公众考验。副卷中还有一些领导签批的文书,在行政化审判还没有退出的情况下,有领导的签字本是符合相应规定的程序,但签批领导害怕因为自己的签批造成当事人对其本人的意见,而不愿公开自己签批的手续。总之,合议庭成员或者主管领导均是害怕因为自己的意见而自己被当事人的缠诉,为了保护自己,遂果断采取了以不公开方式把相关材料存入副卷,事实上这就是一种缺乏担当的行为。

其次,笔者接触的一部分案件是经过审委会讨论的案件,这些案件副卷中会有审委会讨论的决定,诚然,审判委员会讨论决定案件的做法尽管有最高法院的文件为依据,也具有司法实践的基础,但是,因其“审者不判、判者不审”的缺陷,即侵犯了当事人的申请回避权,又侵犯了当事人辩论权、辩护权,这种制度本就不具有亲历性,与司法公开的功能相悖。甚至有些审委会决定都是走程序、领导的一言堂,采取这种方式本身就是以集体决定为幌子,而推卸个人或领导责任,如此得出的结论,法院当然不会把他公之于众,肯定把这样的材料也隐藏到副卷中。说到底,法院、法官从上层就开始缺乏担当。

最后,部分案卷中会存在“承办人与有关部门内部交换意见的材料或笔录”或“承办人与上级法院沟通的内部函”等相关的材料,如此情况下,主审法官、案件承办人或者主管领导为了所谓“留底备查”“以后好交代”,其实就是面对审理法院外的意见不敢抵触或者把审理法院外的意见当做“尚方宝剑”,说白了从哪个方面说也都是缺乏担当,从而主审法官、案件承办人或者主管领导往往撇开法院司法独立、审级独立的原则,以有关部门的意见、上级法院对案件的意见、有关单位领导人的批示作为裁判的依据,进而来推卸责任。

二、唯一路径:废除另立副卷制度

在深化司法改革的背景下,已经有学者主张公开副卷,也有学者从概念上要求取消正副卷。但既然深化司法体制改革,就必须彻头彻尾的改革,公开副卷并不是司法改革的最终目的,笔者认为司法改革也不需要“留着辫子的革命党”,建议彻底废除另立副卷制度,把所有与案卷有关的材料只制作一本卷宗。

(一)废除另立副卷制度符合我国的政治方向

 十八大、十八届三中全会屡屡提及深化司法体制改革,特别习近平总书记在中共中央政治局第二十一次集体学习时更明确要求以提高司法公信力为根本尺度,坚定不移的深化司法体制改革。提高司法公信力,推行司法体制改革,途径只有一条,那就是“阳光司法”,这就要求在司法改革中取消另立副卷,把“领导批示”“内部意见”干涉司法审判的东东全摆在阳光下,不在偷偷放在不为人知的副卷中,接受人民群众的监督,进而其提高政府和法院公信力,促进司法体制改革。

(二)废除另立副卷制度具有明确的法律依据

当今,我国法院另立副卷的制度最早可见2002年已经废止的1957年《最高人民法院、司法部关于律师参加诉讼中两个具体问题的批复》,以及最高人民法院分别于1984年、1991年两次颁发《人民法院诉讼文书立卷归档办法》对正、副卷分别订立的做法进行制度层面的规定。

但上述红头文件要求另立副卷的制度,将与案件有关的材料进行秘密处理明显违反我国宪法及民事诉讼法、刑事诉讼法的规定。我国宪法明确规定,人民法院审理案件,除法律规定的特别情况外,一律公开进行。民事诉讼法和刑事诉讼法分别对公开审理的例外情况也进行了明文规定。

2007年律师法规定的更加明确,其第三十四条规定:“受委托的律师自案件审查起诉之日起,有权查阅、摘抄和复制与案件有关的诉讼文书及案卷材料。受委托的律师自案件被人民法院受理之日起,有权查阅、摘抄和复制与案件有关的所有材料。”请仔细看,是与案卷有关的“所有材料”,虽然2012年对该条进行修改,但依然是“律师担任辩护人的,自人民检察院对案件审查起诉之日起,有权查阅、摘抄、复制本案的案卷材料。”再仔细看,是“案卷材料”,侧面反映出律师查阅案卷材料没有禁区。可见,我国法院长期以来所实行的“正、副卷分立”“副卷一律不对外公开”的做法,是缺乏法律依据的,所以结论也只有废除另立副卷制度。

(三)废除另立副卷制度满足人民需求

随着人民群众司法觉悟的日益提高,人民群众对司法透明度的要求越来越高,而司法公开,赋予人民群众广泛的卷宗阅览权是提高司法透明度的途径之一。从应然权利而言,“卷宗阅览权具有自然法或者宪法中“人权条款’意义上的依据,是国家制定法不可剥夺的权利。”然而,在我国司法生成的卷宗阅览权的却难以有效实现,为笔者所不赞同的另立副卷制度就是典型案例,法院另立副卷就是将“合议庭意见”、“审委会意见”“承办人与有关部门内部交换意见的材料或笔录”“有关本案的内部请示及批复”“上级法院及有关单位领导人对案件的批示”等等内容纳入不对外公开、人民群众无法阅览的副卷,这不仅有可能包庇了错误的意见、做法,使社会公众无法对其进行监督,进而滋生权力寻租、司法腐败的空间,也使得“法院依法独立行使审判权”之宪法原则陷于尴尬地位,长久如此,必定会动摇公众对于审判公正的信心。而取消另立副卷并予以公开全部案卷材料,恰恰满足人民群众的需求,并能够使人民群众分清是非曲直,使公众了解整个案卷真相并实现法治实质上的正义。

    三、正当时:废除另立副卷制度的时代价值

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,司法改革属于其中的重要组成部分。随后最高人民法院发布《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》,并将其作为修订后的《人民法院第四个五年改革纲要》,提出总体思路是确保人民法院依法独立公正行使审判权,不断提高司法公信力。

在深化司法体制改革的背景下,副卷这个有悖司法公开,并一直放在黑暗角落的黑箱子到了必须拿出来晒晒并逐渐加以取消的时候了,此刻正是废除另立副卷制度、彰显时代价值的时刻。

(一)废除另立副卷制度与司法公开有效对接

《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》要求构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制,推行人民法院审判流程公开、裁判文书公开和执行信息公开。可见,司法公开,才能司法公正;司法公开,才会司法公信,而追求司法公正、司法公信则正是深化司法改革着眼点。

正如俗话说“打开窗户说亮话”,最高级人民法院为了积极回应人民群众对司法公开的关切和期待,新的司法公开改革措施已不再局限于具体案件的,而是扩大到了人民法院所有可公开事务的全部内容,既包括司法机关的基本情况、工作流程、管理制度、部门工作职能、人员状况等基本情况,也包括司法机关的重要工作会议、工作报告或者专项报告、重要活动部署、规范性文件、司法指导意见、非涉密司法统计数据及分析报告等信息。

而案卷副卷这个包含着决定输赢、决定刑期长短、决定生死的材料的黑匣子,在深化司法改革的洪流中仍以“合议庭意见”、“审判委员会意见”等被作为审判工作秘密为由加以“保护”,但这些如果在裁判公布之前害怕人为干扰不能泄露尚可理解,但如果被订入“副卷”后还永远不对当事人及社会公众公开,当事人和其它社会公众不得不揣测审判当中的一些内幕,这样即是案件处理再公正,难免会让人产生怀疑。正如龙飞教授认为,“公民对法律的相信程度由司法公开的水平决定;法院对外的说服力随着法院的自信程度增加而增加”。所以,将司法公开的触角延伸进司法活动的各个方面,其中不仅包括审判的过程公开,还留意审判结果的公开,而副卷的存在恰恰给审判结果公开造成了一定的阻力,故取消另立副卷并将案件合议庭意见、审委会意见等公之于众,正契合深化司法改革中司法公开的要求。

(二)废除另立副卷制度能体现刑事案件量刑规范化的真正意义

笔者是一位从事过刑事、民事的审判人员,但废除另立副卷制度的价值感触最深的是体现在刑事案件的量刑规范化中。所谓量刑规范化,是指司法机关在立法机关所立之法的基础上,通过设计最高司法机关或者地方司法机关进行的,将立法的规定具体化、定量化等方式,将法律的规定细化,以使法官的自由裁权受到限制使其滥用权力的余地变小甚至丧失

最高级人民法院量刑规范化改革项目组从2005年已经开始进行量刑规范化的调研,并先后出台了相关文件在全国试点推广。现在司法实践中,刑事案件量刑规范化也已经广泛应用,除了最高级人民法院已经公布的十五种罪名,最高级人民法院又从2016年开始准备扩大量刑规范化适用的罪名。在量刑规范化使用过程中,我们会使用一个量刑评议表,就是一种计算量刑的表格,我们统称一案一表、一人一表,正是这一张张量刑评议表体现着对被告人的量刑过程与量刑结果,体现着量刑考虑的因素,但就是这么一张量刑评议表在笔者辖区的各基层法院我们都是放到副卷的“黑匣子”内,属于不公开的案卷材料。笔者认为,这并不符合量刑规范化改革的本意,最高人民法院副院长熊选国也曾表示,量刑规范化改革的目的就是要规范自由裁量权,将量刑纳入法庭审理程序,增强量刑的公开性和透明度。

回归司法实践中众多的上诉、申诉及“舆论杀人”、媒体干预司法等现象以及由此导致的量刑公信力受损的问题,在本质上也并不是由于“同案不同判”,而是由于当事人、民众、媒体等不了解、不理解、不接受量刑裁判所至。可见,如果废除另立副卷制度,公开量刑评议表,不仅能使当事人、民众、媒体等了解、理解和接受量刑结果,而且更可以利用这“看得见的公正”来提高量刑公信力,提高司法公信力,促进司法体制改革。

(三)废除另立副卷制度迎合法官员额制

2014年6月,中央全面深化改革领导小组通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》,将完善司法人员分类管理规定为“司法体制改革的基础性、制度性措施”,并提出建立法官员额制;2015年2月,最高人民法院公布的《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》再次重申建立法官员额制度。

事实上,法官员额制基本是国外法院的通行做法,它是指法院从事审判工作的法官按照案件数量、人口密度、法院设置等因素来固定法官职数,集中行使国家审判权。目的之一就是实现“让审理者裁判、由裁判者负责”,削弱甚至取消院、庭长,审判委员会,上级法院,以及同级党政部门对合议庭及独任法官审判的案件进行审批、协调的权力。理论上更有学者认为法官员额制必将废除审委会制度,取消会议制决案方式,取消内部定案程序,所有法官以独任或参加合议庭方式直接审理案件。

可以看出,法官员额制必然导致签批文件的取消,而这些签批文件恰恰是副卷中的主要内容,如果主要内容都不需要存在了,还认为副卷存在有意义吗?所以,废除另立副卷制度恰恰迎合了法官员额制。

(四)废除另立副卷制度反作用于司法体制改革

简单的说取消副卷,看似只是少了一本卷,但谁也不可否认,减少一本卷就意为着全国减少1500多万本案卷。一本案卷,以笔者所在的基层法院为例,就包括填写、扫描、装订、审核、校对、封存、归档等多个程序,每个程序都有相关的人员,而取消一本副卷,且不说减少填写副卷的内容,就是封皮、封底、目录、备考表最少要少四页纸,至于可以减少多少工作量,笔者不能考证,但肯定可以减少不小的工作量。

再从经济成本上说,先不说会节省多少墨、多少电、多少线、多少胶,至少就纸张就可以节省近7000万张,从所有投入成本5分钱考虑,取消案卷副卷一年就可以节省大约350万,如将这些本可以不必投入的费用节省下来,投入法院深化司法改革、减轻人民群众的诉累中,不是更有意义吗?

事实上,取消另立副卷最重要的作用是可以让那些从事卷宗装订管理工作的审判辅助人员减少劳作,从繁琐且不能体现实际价值的体力劳动中解放出来,着力从事司法公开、司法平台建设、司法标准化建设等其他深化司法体制改革的工作。

四、制度微调:渐进式废除另立副卷制度

从上文论述可看,现行“正、副卷分立”“副卷一律不对外公开”,不仅容易滋生司法腐败、助长权力寻租空间,也损害法律尊严、有损司法公信力,同时还缺乏必要的法律及法理基础,更与我国《宪法》及相关法律法规构成直接冲突。改革势在必行,但作为多少年来长期采用的案卷制作形式,一刀切的改革显然不太妥当,笔者认为采取渐进式的逐步改革更符合司法改革的实际,运行起来也会更顺畅。

首先,要确定基础。从法律层面,我们要结合宪法、民事诉讼法、刑事诉讼法、律师法等法律法规,统一司法口径,制定出除涉及国家秘密的、个人隐私的、未成年的等法律规定的以外其他案卷材料均应公开的规定,并由全国人大常委会授权最高级人民法院据此出台相应的案卷立卷归档实施细则,确定仅制作一本卷宗的方式方法。由最高级人民法院仿照全国裁判文书统一发布机制的作法,明确取消另立副卷的时间表,把那些被列入副卷内容的“审判工作秘密”,在案件裁判结果公布后放置于“阳光之下”接受社会的监督。

退一步说,如果认为法律统一口径的工程太过宏大,最高级人民法院可以通过修订现行的案卷立卷归档制度,并确定部分法院的部分案件只制作一本卷宗进行试验,验证笔者主张取消案卷副卷的科学性,然后,再逐渐予以推广。

其次,开展转变观念教育。我国法院另立副卷的制度最早起始于1957年,明确确立于1984年,从最开始起算另立副卷的制度至今已经有半个多世纪,在工作中案卷制作正副卷在我们的法院从业人员的内心深处已经根深蒂固,如果想要彻底取消另立副卷制度,不仅仅需要从法律层面进行顶层设计,还要考虑法院从业人员内心思想的承受度,故推行取消副卷的司法改革也要向“两学一做”那样对法院人员进行深刻的思想教育,减少法院从业人员的抵触情绪,避免最高级人民法院的精神进不了基层法院的大门。

再次,以点带面铺开。任何改革都会有阻力,司法改革也不例外,随着“审而不判、判而不审”的签批制度退出历史舞台,民事调解与撤诉案件、简易程序案件、小额速裁程序案件以及刑事简易程序案件、速裁程序案件等,都已经基本上不需要走庭长、院长签批程序,副卷中也基本没有庭长、院长签批材料,副卷也就只剩下空皮囊一副。所以,笔者认为可以先从该几类案件入手取消副卷,这样更容易为法院从业人员所接受,而后再渐渐延伸至普通程序案件、特别程序案件,则不失为取消案卷副卷的捷径。同时,该几类案件又大量存在于基层法院,可以考虑从基层法院入手,然后再慢慢铺开。

最后,不得不谈的落实监督。一项新的制度的落实必须辅以相应的监督,取消另立副卷制度也不例外,但是考虑全国各级法院案卷很多,到每个法院去监督检查费时费力,也不太现实。笔者以为随着司法实践中电子案卷慢慢的铺开,进行相应的监督可以借助电子案卷系统,相应的监督人员在赋予管理权限后通过法院相应的管理系统进行浏览、监督检查。笔者相信,到我们法院从业人员意识到取消另立副卷的对自身、对法院、对整个司法改革的巨大益处时,才是真正取消法院另立副卷的开始。

    五、结语

笔者接触到的论文中,似乎每篇论文都有结语、或者结论、或者答案,笔者本想把结语隐藏在“副卷”中,但考虑到笔者建议取消已经长达半个世纪的副卷已经有点大逆不道,也就没再有胆量隐藏结语了。

结合笔者从事多年的刑民司法实践工作,真正认为取消另立副卷本就是不得不提起的问题,也是迟早要解决的问题,也许对顶层设计者们来说这只是一个小问题,不值一提,但作为基层法院的我们,却认为此时此刻正是该解决这个小问题的时候了,并且越早解决越好。在深化司法改革、审判改革的今天,副卷仿佛就是司法擅断、秘密审判的代名词,只有取消另立副卷制度,大力推行司法公开,法院在审理案件中,做到了全面公开、全部公开、全程公开,不再设置副卷时,这大概才是公平正义真正到来的时刻。


 
责任编辑:研究室