引言
“稳定和完善土地承包关系，是党在农村政策的基石，是保障农民利益、促进农业发展和保障农村稳定的制度基础。”我国法律严格规定实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。
但是，随着京津冀地区经济发展和城市化建设加快，带动本地区的农村经济和社会的快速发展，农村地区土地及房屋价值暴涨，供需紧张等因素的影响，引发大量涉及农村土地方面的纠纷案件。该类型案件的增长以及农村社会管理的主要问题离不开我国农村的土地制度，一是农村土地承包制度，二是农村宅基地制度。其中农村土地承包制度有两种主要方式，一是家庭承包方式，二是其他方式的承包（招标、拍卖等）。本文主要研究和探讨农村土地承包制度中的以其他方式承包土地所引发的问题，暴露出目前我国农村地区土地制度的不完善而引发的各种类型案件的增长。以此为雄安新区建设提供制度和实践的参考，以期新区建设顺利而稳定。虽然法律规定任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。但同时又规定不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，应当签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。该规定却引发村民自治制度下农村土地管理乱象，为变相买卖土地开了制度的口子，造成目前农村社会违法占地，变相买卖土地，破坏耕地等等现象。
一、以其他方式承包土地的合同纠纷案件基本情况及审判实践困境
土地承包法规定不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，属其他方式承包，应当签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。正是该以其他方式承包土地的制度把本来侧重行政强制性管理的土地制度，给割裂开一部分回到民事上的合同法、侵权责任法等法律规制的境况，进而引发大量的民事诉讼，同时在民事审判实践中又遇到很多法律适用和实际操作的困境。
（一）笔者辖区法院该类案件基本情况
该类型案件主要有农业承包合同纠纷案件、农村土地承包纠纷案件、排除妨害纠纷案件、返还原物纠纷案件等。主要诉求便是村委会作为合同当事人一方起诉承包人要求给付承包费，或者要求解除合同、确认合同无效以及合同到期后要求排除妨害，返还土地等，也有部分村民起诉村民委员会侵害集体经济组织成员权益纠纷案件要求撤销村委会公布的承包地方案、发放土地补偿款方案和给付补偿款等。主要是前两种案由的案件数量比较多且呈现增长态势。
1.农村土地承包合同案件审理情况
2015年天津市某区人民法院审理农村土地承包合同纠纷案件95件; 其中有89件是以其他方式承包土地引发纠纷;
2016年天津市某区人民法院审理农村土地承包合同纠纷案件147件,其中有137件是以其他方式承包土地引发纠纷;
2017年天津市某区人民法院审理农村土地承包合同纠纷案件149件,其中有92件是以其他方式承包土地引发纠纷;
2.农业承包合同纠纷案件审理情况
2015年天津市某区人民法院审理农业承包合同纠纷49件;
2016年天津市某区人民法院审理农业承包合同纠纷51件;
2017年天津市某区人民法院审理农业承包合同纠纷97件。
通过统计归纳上述两个主要案由的案件数量，明显发现近三年案件数量增加，应引起我们的重视。尤其是要结合本辖区内土地征收和农村拆迁工作的实际情况，以及农民在承包地建设房屋等实际情况，综合考虑案情。涉及土地纠纷案件必将会涉及村民委员会、政府土地管理部门的职责和权限问题，应加强沟通与协作。
（二）审判实践困境
随着目前审判实践中呈现的案件数量增长的趋势，摆在我们审判法官面前的困境越来越多。主要有以下两方面：
一是合同主体特殊性，合同主体一方为村民委员会，作为特殊的民事主体，经常以“村民自治”为理由挑起纠纷，实际上掺杂着新老村干部之间的矛盾纠纷和农村宗派势力的影响；另一方面承包户作为农民，占有使用农村土地产生收益来之不易，但是千百年来的土地和房产是农民的根本财富的思想，即使明知不合法或者损害其他村民权益，也是以“耍无赖”方式对抗着法律和村民民意。所以这类型案件化解难度较大。如果处理不当就会引发村民上访或者引起村民偏激行为。
二是该类型纠纷更加多元化、复杂化。但是纠纷解决机制不健全。解决案件的压力全部压到法院，进而压到法官个人身上。法官要面临的案件审理和法律适用的难题，同时更多的是要面临来自村委会带领村民围堵法庭或者承包户无理取闹无端上访等压力。虽然我国法律也规定农村土地承包经营纠纷调解仲裁法对土地承包纠纷规定了多种解决机制，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。但是恰恰是和解、调解、仲裁等机制不顺畅，缺乏相应的制度保障。现在的基层乡镇政府主要以发展经济、维护稳定为主，更多的乡镇干部无暇重视调解和仲裁工作，反而进一步降低了调解委员会和仲裁机构的权威性和公信力，导致大量纠纷进入法院。
二、该类型案件审理过程中存在的主要疑难问题
（一）村委会要求排除妨害、返还原物时地上附着物处理问题
该类型案件大多发生在村委会以其他方式公开发包土地，村民与村委会签订土地承包合同后，承包方违反合同约定或者合同到期后拒不返还土地等情形，村委会作为原告起诉要求解除合同，腾清地上附着物，或者合同到期后要求排除妨害，腾清地上附着物交还土地等。
笔者认为，此类农村土地承包合同纠纷表现形式有三种形态：
一是原土地上有非法建筑物，利益双方在签订合同时以承包土地形式实际承包地上房屋、厂房等。此合同双方都清楚行为的违法性，属双方真实意图，但不是真实意思，不是用于农业用途，归于合同不成立。对此形式，法院一般确认合同无效，因承包方的意思表示真实，属其自愿处分自身权益，其责任由承包方负责。
二是双方就土地用途用于非农建设有共识，也就是合同订立时明确该土地用于非农建设的，在确认合同无效后，合同双方均应承担过错责任。
三是土地承包合同订立时明确用于农业生产的，合同履行过程中承包方私自改变土地用途用于非农建设的，在确认合同无效后，发包方不承担任何责任。
对于二、三项，笔者认为，该合同在依法成立的情况下，产生的建筑物就不属于民事审判权与行政管理权的争议了，而是属于《土地管理法》和《农村土地承包法》调整范畴，应该区别对待，一方面，对于合同到期的流转合同，可以告知其根据《农业土地承包法》第60条第1款规定，“承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法给予处罚”；另一方面，对于合同未到期，对于起诉要求排除妨碍的，告知其先行撤诉，另行起诉要求先予解除合同。同时，对于解除合同案件，发包方知道承包方将土地用于非农建设的，与承包方共同承担违约责任。不知情的，由承包方承担违约责任。对于发包方要求清除地上附着物的，可以依据前述规定依据《农业土地承包法》第60条的规定处理，法院不予涉及。对要求解除合同的，一、二审也存在争议，一审认为只确认合同依法解除即可，对于清除地上附着物的请求不予支持；二审认为亦应该支持后一请求。
（二）以其他方式承包的土地上栽植树木形成退耕还林能否延长承包期限问题
该类纠纷均表现为采用其他方式取得土地承包经营权后栽植大量的树木，利用政策申请形成退耕还林树木，并获得补偿。当事人对已经期满的承包合同是否延长承包期限问题争议较大，难以达成一致意见。关于林地承包合同的承包期限问题，现行法律、行政法规和政策文件及最高法院司法解释均作出相关规定。国发（2000）24号国务院《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》第14条和国发（2002）10号国务院《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》第（八）条均规定，农民承包的耕地和宜林荒山荒地造林以后，承包期限一律延长到50年。2002年12月14日国务院令第367号《退耕还林条例》第四十八条规定，退耕还林的承包经营权期限可以延长到70年。上述行政法规及政策文件均为区分家庭承包和其它方式承包。2002年8月29日第九届全国人大常委会第二十九次会议通过、2003年3月1日实施的《农村土地承包法》对家庭承包和其它方式承包的承包期限均作出明确规定，第二十条规定家庭林地承包的承包期为30至70年，第四十五条规定以其它方式承包农村土地的承包期限由合同双方协商确定。2005年9月1日起施行的《最高法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》对请求延长家庭承包期限作出规定，该《解释》第七条规定承包合同约定或者土地承包经营权证等证书记载的承包期限短于农村土地承包法规定期限的，承包方请求延长的，应予支持。根据对《土地承包法》、《退耕还林条例》、《最高法院解释》以及退耕还林政策文件的不同理解和认识，实践中对合同到期后以其他方式取得土地承包经营权的林地承包合同的承包期限是否继续延长问题，实务界有两种不同观点：
第一种观点，应适用50年也可以延长到70年的承包期限继续延长。理由是：1.《退耕还林条例》及退耕还林政策文件现行有效，其为退耕还林的特别规定，应优先适用；2.林地承包经营投资大、周期长、收益慢，应该有一个较长的承包期限；3.涉及退耕还林的行政法规及政策文件既然没有区分家庭承包和其它方式承包，就可以理解为一律适用50年也可以延长到70年的承包期限。
第二种观点，应适用《土地承包法》规定其他方式承包当事人约定的承包期限不再延长。其理由为：1.《土地管理法》是上位法，《退耕还林条例》是下位法，退耕还林政策是法院裁判的参照依据；2.以其他方式取得承包经营权的林地承包，在未取得土地承包经营权证书或林权证的前提下属于债权性质，它不同于家庭承包的用益物权性质，其有偿性和无偿性是二者的一个重要区别，因此，最高法院《解释》只对家庭承包请求延长承包期限问题作出规定；3.该类林地承包合同继续延长到50年或70年的承包期限，调整承包期限以后在当事人之间对承包费以及其他合同权利义务不能达成一致意见的情况下，法院必然限于艰难的境地。
关于林地承包合同延长50年或70年应该理解为系对“家庭承包”的规定，其规定目的主要在于保护家庭承包，避免家庭承包法定期限落实不到位情况。主要针对的是边缘地区的大面积的林区草区等地区的林地。而不应适用内陆省份地区某些村只是单纯就小面积地块以其他方式承包的土地即使栽植林木取得退耕还林证仍不能直接延长合同期限。
（三）少数村民或集体经济组织成员权益保护问题
近年来随着本地区水库环境整治和新城拆迁及部分公路修建涉及相关土地征收工作。而部分土地均是村委会已经以其他方式发包给村民个人，例如荒地、坑地等发包给个人经营鱼池，栽种经济树木等。但是涉及征收补偿款问题时，村委会往往会利用“村民自治”原则，截留或者拒绝发放部分补偿款。该类型案件以村民起诉村民委会侵犯集体经济组织成员权益纠纷案件为主，要求撤销村民委会公布的补偿款分配方案或者村民公约，要求村委会给付补偿款等。虽然我国物权法63条作出了规定，集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。但是在审判实践中暴露出理论上和实践中的巨大漏洞，农民请求法院撤销损害自身权益的决定时，往往面临着两个主要的问题。
1、成员资格确认问题。
该类型案件的起诉条件，首先是确认原告是否为本经济组织成员资格。目前，《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国农村土地承包法》等法律虽然大多提到集体经济组织成员的概念，但是并未有明确的、具体的规定及规范。该类型案件因为无明确的法律规定，在审判实践中暂时不予立案。虽然现在实行立案登记制，准予立案后到审判庭和分案至审判员后，也是以裁定驳回起诉的方式结案，未进行实质审理。但是就未来社会发展及审判实践来说，我们应注重探讨该类型案件，仅单纯的不予立案或者裁定驳回起诉是不能解决问题的。
虽然该类型问题实际应由立法层面进行解释，但是最高院已经就此问题向全国人大常委会提出建议，但仍未有结论。但是在实践中我们仍然建议就此问题从以下两种途径先行实践，一是集体经济组织作为确立主体进行确定，另一种是目前我国司法审判实践中有确认集体经济组织成员资格纠纷案件。我们建议由集体经济组织作为确定成员资格的过程中应以平等原则为基础兼顾程序公开。首先坚持平等原则。一要坚持身份平等，二是要坚持适用标准平等。只要是在本集体经济组织出生或者以婚姻家庭关系以及其他特定的法律关系到本集体经济组织长期稳定生活的农村户口人员均可以认定为本集体经济组织成员资格。不论是婚生子女亦或是非婚生子女，无论是嫁入妇女亦或是入赘女婿等。其次坚持程序公开原则。成员资格认定的工作要制定明确具体的程序，程序的每个环节都要公开透明。允许其他成员提出异议，最终决定权要由本集体经济组织成员一定比例表决通过。
关于司法审判实践中由法院确认集体经济经济组织成员资格纠纷案件，目前部分地区已经禁止这类型案件进行立案审理。理由也正如上文所述，目前理论和实践中存在漏洞，致使法院无法进行审理，但是结合目前立案登记制度，如果仍有坚持起诉要求法院予以确认成员资格纠纷案件，本文建议法院在审理此类案件过程中应结合平等原则兼顾公平，同时尊重历史，充分考虑原告在本集体生活居住的历史状况，如果确实长期在本集体生活，并履行相应的义务，故此可以认定享有集体经济组织成员资格。
2、决定撤销后权利如何实现问题。
虽然在司法实践中部分地区的法院依据物权法63条规定判决撤销了村委会或者集体经济组织的决定，但是在判决后该原告仍不能实现权益保护之结果。首先，村民委员会或者集体经济组织在收到判决之后并不上诉，相反是置之不理，村民委员会或者是集体经济组织仍然按照“少数服从多数”的方式召开会议进行表决，仍然是做出相同的决定，继续将部分人员排除在外。其次，集体的决定方案作出并公布之后，已经进行利益分配完毕了，大部分人员已经把“肉”吃到嘴里了，你法院判决撤销之后，如何能让吃到嘴里的肉在吐出来？故此我们建议在主张撤销权的同时应要求损害赔偿之诉和给付之诉。如果不同时规定损害赔偿之诉和给付之诉，那么受损的农民只能依据其他法律规定进行二次起诉，主张保护自己的权利。如果发生上文所陈述的重复决定再次做出时，即使提起二次起诉也会面临着被驳回诉讼请求，要求其先行进行撤销之诉。这样受损的农民永远处于被动尴尬的两难境地。当然应规定提起撤销之诉有一定的时间限制，是按照一般的诉讼时效或是按照除斥期间来规范。
三、完善土地承包制度的对策及建议
该类型案件数量上不占绝对优势，相比较婚姻家庭、金融合同商事类型案件数量相差较大，但是涉及的因素较复杂，案件审理不顺畅，结果也大多不尽如人意。主要是涉及的因素太复杂，因为时间跨度长及历史原因，因涉及村委会发包土地又涉及村民自治和土地管理制度，还涉及村委会干部矛盾及利益角逐和宗派势力影响等等。起诉到法院来的虽是小部分，但反应出来的是农村社会实际存在的土地问题，单靠法院司法程序解决很难奏效，需要社会各个职能部门综合施策，对症下药，合力攻坚，健全防范机制，及时排查、发现和消除涉及农村土地问题的不安定因素，否则这小部分案件中的每一个都可能引发大隐患。
（一）完善其他方式承包制度和村民自治制度
我国法律规定实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。在此基础上，农村建立和制定了宅基地制度和耕地家庭承包制度，这两种制度从某种程度上包含着我国对农村村民的福利制度和国家的强制性行政管理制度。因为农村村民获得家庭建房的土地和农耕的土地均是依法无偿取得，必须在法律规定的条件和范围内使用，不得改变土地的所有权性质和买卖土地。但是土地承包法又规定了不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，应当签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。由此在社会实践中形成“买卖土地”的法律制度途径。但是，农村土地的实际经营和管理者是村民委员会，而农村又实行村民自治制度，实际上村民委员会在农村土地的管理是使用过程中发挥着巨大的影响力。在以其他方式发包土地的过程中便存在各种各样的问题。归根结底，还是要从新梳理相关制度及落实情况。希望将来在修改农村土地承包法和村民委员会自治法等法律时就其他方式承包土地制度和村民委员会的职责与自治事项进行规范和完善。
（二）加强村委会关于土地工作的监督和指导。
从宪法到土地管理法、农村土地承包法以及村民委员会组织法等法律均规定了村民委员会对农村土地包括宅基地的经营和管理的角色。但恰恰是村民委员会又实行村民自治制度，实际上该制度在现实的农村社会早已经走了样，在大部分农村地区成了少数村干部或家族宗派势力争权夺利的工具，以村民自治，少数服从多数的原则损害集体权益，侵犯少数村民权益，最终为农村工作埋下隐患。故此农村基层工作重中之重是加强对村委会的监督和管理。从法律上和制度上管控村委会依法自治，管理和服务村级事务。一是要加强乡、镇政府对农村工作的指导与梳理。二是加强对村委会职责及村干部的监督和管理。三是要开展司法服务。日常工作中，基层法庭要会同乡镇政府、村委会在制定村规民约、利益分配方案和土地承包工作加强监督指导，可以有效减少很多不必要的麻烦。要积极采取法制宣传、巡回审判、现场授课等形式，为辖区百姓提供全方位、多层面的法律服务，不断提高基层组织人员和人民群众的法律素养，最大限度地减少矛盾纠纷。要切实发挥人民法院裁判的引领示范作用，在“尊重历史、注重现实、慎重裁判”指导思想指导下，依法公正审理好各类涉农案件，努力维护公平正义。
（三）加强司法机关与行政机关的沟通与协作
关于农村土地及房屋纠纷的处理，我们既要认真且严格的理解适用法律，同时也应尊重农村社会的历史和现实状况，最大限度的保护农民生存的根本利益和保证农村社会的稳定发展大局，充分平衡和保护各方面的利益，而不应片面的机械的就案审案，否则案结不能事了，最终也会引发各种矛盾。尤其是派出法庭在审理该类型案件过程中可以主动联系所在地的镇政府相关领导和职能部门，争取外部力量的帮助，在调解案件和把握案件矛盾点有很大帮助。该类型案件涉及的时间跨度较大，大多涉及两届以上的村干部，通过主动延伸到田间地头，延伸到村里、镇里，才能真正的把握案件矛盾，找到化解案件的方法。同时针对主要街镇涉及承包临街土地后建筑房屋问题，涉及合同效力及排除妨害等案件的，应积极主动联系土地管理部门，通过多方联动，互相配合，寻找有力的突破口。最终探索建立多元化解土地纠纷机制。
结论
农村土地问题是三农问题中的重中之重，农民千百年来的传统价值观念仍是视土地为根本利益，安身立命之本。故此农民总会想方设法“买房卖地”增加自己的土地财富。而恰好以其他方式承包土地的方式，给各方利益获得者提供了制度空间，也为农村工作埋下隐患。我们希望在京津冀协同发展过程中引起足够的重视，更是在雄安新区建设进程中妥善处理农村土地问题。在三个合计百万人口左右的农业县计划建设成2000平方公里的新区，农民土地征收补偿问题，农业发展问题，农民权益保护问题均是重中之重。不可能单独的征收土地发放补偿款就能顺利的建设起高楼大厦和机场铁路，只有综合各方面的问题，完善法律制度和管理制度，在充分尊重历史及现实社会实际情况下，正确理解适用法律，并在多方力量参与帮助下妥善处理三农问题，才会真正的建设成和谐稳定的雄安新区，为京津冀协同发展增砖添瓦。