一、调解与审判适度分离的提出背景

在基层法院工作久了就会发现，每一名法官都是行色匆匆，不停地穿梭在审判庭和调解室之间。而开启每一个民商事案件的都是相同的问题“这个案子可以调解吗？”法官如果选择径自开庭，则会听到这样的话语“法官，我们这个案件你给调解一下吧！”亦或是“案子不是都先调解，后开庭吗，这个法官怎么回事？”的确，调解解决纠纷符合“以和为贵”的传统习惯，属于对纠纷的柔性解决，具有弹性和灵活性，为彻底解决纠纷及修复人际关系提供了有效途径，而且法官进行的调解权威性高，达成的和解协议执行力强，亦能为大多数民众所接受。所以在基层法院民商事案件审理过程中都遵循着“调解优先”原则。

（一）“调审合一”的弊端

我国法院的调解制度坚持的往往是“调审合一”模式，即同一独任法官或合议庭既负责一起案件的调解工作，又负责该案在调解不成或者调解达成协议后当事人反悔的情况下对案件的审判工作。这种“调审合一”的调解模式现受到众多专家学者的质疑乃至诟病，认为该模式具有明显弊端。表现在：

1.内在价值不同违背当事人调解的自愿性。法院审判的核心价值是体现国家意志并以国家强制力作为后盾。调解的核心价值则是当事人的意思自治原则，以当事人之间的合意为出发点和落脚点。两种不同价值追求的制度混合在一起，必然会因为价值错位而影响各自职能的发挥。当法官集调解权与裁判权于一身时，某些当事人因为害怕如果不同意进行调解会获得对自己不利的判决结果，而不情愿地接受法官提出的调解方案，从而因为双方当事人合意不足而违反了调解中应遵循的当事人自愿原则。

2.自身程序冲突阻碍各自优势发挥。审判具有严格的程序并以法律明文规定为依据，在本质上是一种消极被动的裁判权。与审判的形式化、程式化、严谨化相比，调解通常需要积极的介入，并具有鲜明的灵活性的特点。从范围上看，调解并不局限于案件当事人的纠纷，还可以解决案外人的纠纷。既可以针对诉讼请求的全部事项，也可以是其中的部分事项，甚至可以超出诉讼请求的范围；从法律适用上看，调解协议的内容无需严格依照法律的相关规定，只要不违反法律的禁止性规定即具有合法性。消极与积极、严格与灵活，本来就是截然不同的两种程序，若由审判法官进行糅合，庭审过程就有可能变得杂乱无章，毫无规范可言。不仅影响庭审程序的价值和效果，而且有损整个审判程序的严肃性和权威性，造成了程序法和实体法的软化，也弱化了程序法和实体法对法官的约束，反而不能充分发挥两种程序的各自优势。

3.法官多重身份易将调解意愿强加于当事人。在调审合一的模式下，案件的承办法官同时扮演着调解人与裁判官的角色，这种双重角色的扮演极易导致法官自身角色混淆和冲突。法院在调解过程中，可以以判决作为“筹码”向当事人施压，致使强制与变相调解无处不在。特别是一些法官为了案件的顺利审结，随时随地地启动调解，亦可以不受限制地多次进行调解，这必然导致诉讼的拖延。

（二）调审分离的主要形式

充分审视“调审合一”的弊端后，学者提出了调解和审判分离的主张，并提出了以下模式。

1.调解和审判的彻底分离。该模式主张取消诉讼调解，将调解从法院的职能中剥离出去，调解功能由其他机构行使，法院专司审判。笔者认为，该模式虽然彻底解决了审判中的强制调解问题，但在剥夺法官在庭审中适用调解手段的同时，也使当事人丧失了在庭审中选择调解途径解决纠纷的机会，不利于当事人之间纠纷的尽快解决，也有碍于建立和谐社会，并不可取。

2.调解和审判的适度分离。该模式主张保留法院的调解职能，将调解部分地从庭审过程中分离出去，设置调解前置程序。在该模式下又分为两种路径选择：一种是在法院内部设立调解法官和裁判法官，调解法官专司调解工作，而裁判法官仅负责案件的审理工作，不涉及调解事宜，案件一旦进入审判阶段仅能对案件做出判决，而不能再次调解结案。另一种路径是借助社会力量替代法官主持调解，调解达成协议后由法院进行司法确认工作，分流法院的案件。

笔者对此观点较为认可。2009年最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中规定“开庭前从事调解的法官原则上不参与同一案件的开庭审理，当事人同意的除外”。这提倡的其实即是调解与审判的适度分离。“从2012年5月起，南京市中级人民法院在全市两级法院开展民事诉讼调解程序和审判程序适度分离的改革试点工作。”不同的试点法院采取了不同的分离模式，虽取得了一定成效，但也暴露了一些问题。如适度分离的界限难以把握，专司调解工作的法官考核压力较大，进入审判程序的案件存在不同阶段的重复劳动，案件流转程序繁琐，等。

民事案件种类繁多，特点各异，笔者认为应该从不同案件类型的角度出发，审慎把握适度分离的“度”。下面，笔者即以所在法院审理的机动车交通事故责任纠纷案件（以下简称交通事故案件）为例，对调解与审判适度分离的可行性及路径进行分析论述。

二、交通事故类案件调解与审判适度分离的可行性

（一）交通事故案件的现状

随着机动车辆保有量的提高，交通事故案件数量呈逐年上升趋势，且呈现如下特点：

1.数量大

某基层法院近三年来受理民事案件中交通事故案件数量占比

2.占比多

交通事故案件在各大民事案由中的占比仅次于借款合同。见下图：

3.调撤率高

近三年来交通事故案件以调解、撤诉方式结案案件数量，见下表：

（二）交通事故案件调解结案的天然优势

1.事实争议不大，赔偿标准相对明确。绝大多数交通事故案件经过交警部门处理并出具事故认定书，双方当事人对事故经过和责任划分均无争议，案件的争议焦点主要在于原告各项损失的确定。尤其是涉及人身损害赔偿的案件，关于各项损失如医疗费、住院伙食补助费、护理费、误工费等的确定，不仅有法律、司法解释等规定，并且各地司法实践中均有可参考适用的统一司法尺度的审理指南等指导性文件。只要经过简单的培训，熟识该类案件的赔偿标准及计算方法，调解主持人计算的赔偿数额基本上与判决确定的数额差距不大，与当事人心里预期基本相符，该类案件的调解成功奠定了基础。

2.矛盾相对平缓，双方调解意愿高。双方当事人因交通事故产生纠纷起诉至法院，最终目的是为了获得金钱上的赔偿，因此急于将纠纷化解了却事故。从涉案机动车有无投保交强险和商业险的角度，交通事故类案件可以分为涉及保险公司的案件和不涉及保险公司的案件。对于原告一方来说，在获得赔偿的预期范围内作适当让步，可以尽早获得赔偿款，避免因对方当事人提起上诉而拖延赔偿期限。对于保险公司一方来说，不仅能够缓解调解结案的考核压力，也能够在真正意义上达到减损的目的。并且，保险公司尽快履行给付义务，也有助于提升公司形象。若无保险公司，原告调解中的让步亦会减轻肇事机动车一方的赔付压力。故该类案件的当事人各方都有较高的调解意向。

3.结案方式不同，自动履行率各异。对于涉案机动车未投保交强险和商业险的案件，调解结案案件明显比判决结案案件的自动履行率高。以笔者所在法院2016年所审理的87件不涉及到保险公司的交通事故案件为例，其中判决结案36件，申请强制执行案件12件；调解结案42件，申请强制执行案件2件；撤诉结案9件。当然，就笔者审理交通事故案件的经验来看，无保险的交通事故案件中的原告一方同意让步调解的前提是被告方尽快履行给付义务，所以大部分案件是当庭签字调解并当庭给付的。基于此，调解结案的此类案件很少有申请强制执行的情况。这种较高的自动履行率不仅明显缓解了法院的执行压力，也更有利于高效保障因交通事故受损害一方当事人的利益。

4.审判绩效考核激励，法官倾向调解结案。从一线审判人员的角度来说，案件以调解方式结案不仅是绩效考核方面的要求，更是出于其自身的意愿。随着案件大量涌入法院，调解结案的优点显而易见：既能一次性结案，免于书写较为繁琐的判决，且能相对减轻后续的送达、整理卷宗工作；又能免于受到案件改判、发回的压力。另外，就交通事故类案件来说，还可以缓解季节性上诉率高的压力。

综上，交通事故类案件争议不太，且赔偿标准明确，判决结果具有可预测性，使得无论是审理案件的法官，还是案件涉及的当事人都乐意选择调解结案，决定了该类案件的调解和审判适度分离的可行性。

三、交通事故类案件调解与审判适度分离的路径

笔者认为，调审分离路径的选择应充分依托多元化解纠纷解决机制改革的东风，既不能脱离我国现行的司法体制，也要考虑到不同案件的特点和不同地区经济文化水平的差异，尽可能解决调审对接出现的问题，从而建立相对完善的调审分离制度。

（一）调审分离的原则与目标

1.坚持自愿与合法原则，适度分离。鉴于调审合一的模式在我国法院已施行多年，故笔者认为现阶段的调审分离应该“适度”，并且是否调解、怎样调解，均应遵循当事人自愿，不能随意剥夺当事人选择的权利。路径制度的建构也应在现行法律框架下进行，不能违反法律的相关规定。

2.方便当事人诉讼，保障当事人权益。调审分离的目的是为了更好地化解纠纷，人民法院应践行司法为民公正司法要求，把当事人的需要和利益放在首位，避免产生“法院自己方便，折腾当事人”的结果。

3.合理配置司法资源，解决案多人少矛盾。目前各地法院均面临案件大幅攀升的严峻形势，无论是从全局出发还是个案考虑，调审分离必须最大限度考虑如何降低司法成本，调动各方积极性，进而解决法院案多人少矛盾。

4.把握司改契机，发挥法官助理的作用。随着司法改革的深入，员额法官制度的落实，法官、法官助理、书记员的职责范围逐渐明确，设置法官助理，一方面能够替代“调解法官”的职责，解决部分学者提出的在法院内部设立专门的“调解法官”的呼声，另一方面也与“审判法官”进行区分，实现调解和审判的适度分离。

（二）两种选择路径——基于案件是否涉及保险公司

正如前文所述，交通事故类案件从涉案机动车有无投保交强险和商业险的角度可分为涉及保险公司的案件和不涉及保险公司的案件两类。类别不同，分离模式亦不同。

1.诉讼外的分离：预立案登记——针对不涉及保险公司的案件

为了避免庭审活动中的紧张和冲突，消除强制调解的负面影响，可以充分利用“诉调对接”工作平台，实行预立案登记制度。在当事人来法院立案时，对符合立案条件且具有管辖权的交通事故类案件，征得起诉人同意后，将该类案件先行委托人民调解委员会或驻院调解员进行调解，如调解成功达成具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，根据当事人的申请，法院相关的部门及时做好司法确认工作。如当事人中途拒绝调解或者未达成调解合意，由调解机构出具调解终结确认书，当事人持调解终结确认书到法院享受绿色立案通道，开启案件常规的审理模式。

优势：调解时进行依法释明，使双方当事人明白各自应该承担的权利义务以及不同情况下的诉讼风险。对原告一方，可降低心理预期，使之明白一定程度的让步换来的是减轻诉累并尽早获得赔偿款；对被告一方，了解到调解确定的赔偿数额可能会少于判决确定数额且程序相应得到简化，促其主动尽快履行赔偿义务。特别是人民调解委员会以及驻院调解员，往往具有解决纠纷的丰富经验，调解方式也多为开放性、接地气、切合传统风俗习惯，并可将法理情完美融合。同时，调解不收取费用，对当事人来说可以减少开支，降低成本。

弊端：不适宜有保险公司的交通事故案件。首先，保险公司作为盈利组织，派出参加诉讼人员有着明确的程序规定。在未收到法院送达的参与诉讼告知书或者开庭传票情况下，无论是公司的理赔部或是法务部均无权开具授权委托书委托公司职员或者公司合作律师参与调解；其次，作为当事人参与案件后，保险公司的理赔程序要求即便取得代为调解授权的法务或者律师，也需将案件相关证据材料提交给公司理赔部门后才能得到最终调解方案，这就要求给予保险公司一定的答复时间，不适宜预立案制度的即时调解；最后，保险公司有着严格的财务制度，在履行给付赔偿款的义务时，也需要法院出具的正式法律文书。

因此，笔者建议在构建预立案登记制度时将有保险公司的交通事故类案件予以排除，案件类型限制在双方当事人均为个人的情况下。

2.诉讼内的分离：法官助理调解——针对涉及保险公司的案件

前文中已经提及有的学者提出在法院内部分别设立调解法官和审判法官，各司调解和裁判工作，互不交叉、互不干涉。但目前各法院入额法官的比例在30%左右，如果在员额法官内部再区分调解法官和审判法官，势必会进一步加剧法官短缺的困境，这种方式并不可取。《最高人民法院关于完善司法责任制的若干意见》明确基层法院可以组建由一名法官与法官助理、书记员以及其他必要的辅助人员组成的审判团队。并明确法官助理在法官的指导下履行以下职责：审查诉讼材料，协助法官组织庭前证据交换；协助法官组织庭前调解，草拟调解文书；受法官指派，办理委托鉴定、评估等工作；根据法官的要求，准备与案件审理相关的参考资料，研究案件涉及的相关法律问题等。由此可见，对案件进行调解是法官助理的一项职责。其实法官助理作为调解主体有着天然的优势：一方面能够有效解决调解时间与审限的冲突问题。诉讼调解和审判工作前期准备可以并行不悖，在将案件移送承办法官前，法官助理有着充分时间进行诉讼调解工作。另一方面可以让调解过程一直保持在职业司法者的视线内，随时矫正谈判过程中的不合法因素。而在法官助理无法正确把握法律适用或者想利用调解实现不正当目的时，还存在着法官对调解结果的审查确认权，通过双重保障可以保证调解过程、调解协议的合法性。

这种路径下的案件范围包括起诉人不同意进行预立案登记的案件和涉及保险公司的案件。

在立案审查时，如果起诉人不同意进行预立案登记，坚持通过诉讼解决纠纷，立案庭法官将案件正式立案后转入审理法官。法官指派法官助理进行审前调解，在审前调解中不需要遵循严格的程序，不需要提交答辩状。如果调解成功，草拟调解书经法官签发后结案。如果调解不成，法官助理组织双方当事进行证据交换，安排庭审时间，由法官开庭审理后判决。这种模式使调解和审判分阶段进行，既能避免审判人员先入为主，也能有效避免审判权对当事人自由合意的形成产生影响，同时能够强化庭审的功能，节约诉讼成本。尤其是对涉及保险公司的案件，因地区内的保险公司的法务参与诉讼的机会多，与审理该类案件的法官助理相对熟识，对该类案件直接进行诉讼内的分离模式，由法官助理合理安排同一时间段内涉及的同一保险公司的案件，在条件允许的情况下进行打包调解，可极大地提高工作效率。

3.其他程序制度的引入：司法鉴定前置

一个案件的审理或者调解不仅与调解审理制度相关，还需要与其他相应制度完美结合，方能发挥调解的最大效能，实现案结事了。

如鉴定前置程序。因交通事故导致的损害赔偿，无非是两种，即人身损害和车辆等物品损失。为了确定损失，大多数交通事故案件会涉及到司法鉴定，即人伤部分的伤残鉴定和物损部分的财产损失鉴定。虽受害一方可单独委托有资质的鉴定机构和鉴定人员进行鉴定，但被告一方往往以剥夺了其鉴定参与权为理由提出异议，双方分歧变大。因此由第三方特别是法院提出委托更能获得双方的一致认可。司法实践中普遍施行的是由法院在诉讼过程中依原告或者被告一方的申请或者依职权启动鉴定，这种方式显然不适于调审适度分离的模式。为了解决这一问题，司法鉴定前置成为一种可能。即涉及到需要鉴定才能确定损失的交通事故案件，在立案阶段先由立案部门通过预立案的方式将案件转给法院鉴定办公室，由此启动鉴定程序。待鉴定意见书作出后，再进入调审分离的诉讼进程。这种做法还有利于缩短案件进入诉讼程序后的审理周期。

4.其他组织的加入：交通管理部门和保险公司

交通事故类案件不仅仅与双方当事人、法院密切相关，而且交管部门作为事故处理和责任认定的政府机构，保险公司作为最终履行给付义务的盈利组织，二者在处理交通事故类案件时的作用亦不容忽视。笔者大胆地提出一种新的处理交通事故类案件的思路，即借鉴劳动争议案件的处理方法，交通事故类案件未经交通管理部门、保险公司处理，不予正式立案。

（1）交通管理部门的先行调解。根据《道路交通安全法》第七十四条的规定：对交通事故损伤赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。《道路交通安全法实施条例》第九十五条规定，公安机关交通管理部门调解交通事故损害赔偿争议的期限为10日。实践中，交通管理部门为了减少工作，大多直接让当事人到法院直接诉讼。而实际情况是，交管部门的调解在交通事故纠纷解决体系中起着举足轻重的作用，交通事故发生后一方当事人急需用钱治疗，是最好的调解时机，能够减少做鉴定的费用和时间，又能为后续的法院调解奠定基础。建议法院和交通管理部门建立联动机制，事故发生后由交通管理部门先行调解，如果有需要，法院可以在交通管理部门派驻法官助理，协助进行案件协调。而对于未经交通管理部门调解的案件，在审查起诉阶段，暂缓立案，将案件移送交通管理部门先行调解。另外，交管部门应细化前期工作，如处理事故时明确各方当事人的信息、联系方式等或者直接让各方当事人签署送达地址确认书，有助于解决案件进入诉讼程序后法院面临的送达难等问题。

（2）保险公司的先行理赔。交通事故发生后，保险公司在接到其承保车辆一方的报案后需要勘验事故现场，会先一步进行定损估价。可以说，保险公司全程参与了事故发生后的各个环节。保险法第二十一条至第二十五条规定了保险事故发生后投保人、被保险人或者受益人索赔和保险公司理赔的程序及期限要求。保险法第六十五条规定了责任保险中的第三者可以直接向保险公司申请赔偿。但在司法实践中笔者发现，几乎所有的交通事故案件受害一方作为责任保险的第三者均是迳行向法院提起诉讼，并未先与保险公司进行沟通。在很多此类案件中，法院无论是调解还是审判，均是代替保险公司进行理赔工作，繁琐精细的损失核算工作更是牵扯了法官的大量精力，这也大大加剧了法院案多人少的困境。基于此，笔者认为也可以借鉴劳动争议案件的处理方法，将保险公司先行理赔作为此类案件的诉讼前置程序，未经保险公司作出拒绝理赔申请的，法院不予受理。当然，这一规定的施行不仅需要法律作出相应的调整，还需要保险公司、保险监管机构、保险行业协会等作出相应的理赔程序调整，以方便交通事故受害一方的理赔申请，不至于增加当事人的诉累。

结 语

民事调解是极具中国特色的一项司法审判制度，是解决人民内部矛盾的一大法宝。多年来，人民法院利用这一制度，使大量的民事纠纷解决在基层，消化在萌芽状态，对于纯化民间矛盾，维护社会稳定起到了积极的作用。而交通事故类案件显然更适宜采用调解方式结案，调审适度分离的引入已成为必然。其他如责任明确的一般侵权类案件或是矛盾不激烈、双方调解意愿强烈的婚姻类案件等，均可参照此模式进行。尤其是当前社会各类矛盾纷繁复杂，人民法院更应创新调解思路，丰富调解方法，善于借助外力，积极发挥多元化纠纷解决机制作用，努力形成工作合力，以适应经济发展新常态，更好地促进社会公平正义。