雄安新区建设进程中农村集体经济组织成员权益保护新探
天津市蓟州区人民法院 亢立伟 赵晓磊
摘要：
雄安新区的设立，必将促进京津冀全面发展。在新区建设过程中，会进行大量的城市基础设施建设，进而需要供应大量的土地作为城市发展的基础。由于目前我国土地制度的缺陷导致在土地的供应过程损害农村集体经济组织成员权益的情形，而保护农村集体经济组织成员权益的法律制度相对滞后，尽管物权法63条规定了农村集体经济组织成员的撤销权，但是在实践中存在各种问题，主要是农村集体经济组织成员资格如何确认，少数的农民如何冲破村集体“以少数服从多数”的村民自治等问题，我们进行了深入的探讨，以期能在物权法63条之农村集体经济组织成员撤销权制度进一步完善，从而真正的能保证农民权益。
关键词：雄安新区 农村集体经济组织成员 物权法
以下正文：
引言
2017年4月1日 ，中共中央、国务院决定设立雄安新区。这是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大的历史性战略选择，是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，是千年大计、国家大事。雄安新区的建设和发展必将促进京津冀区域全面发展，更将有利于全国的社会经济文化等各方面的发展。雄安新区所涉及的三个县目前的城镇化率还相对较低，农业户籍人口占比较大，如经济水平相对较高的雄县城镇化率也只有47.82%。在新区建设过程必将涉及到本地区农村土地的征收和征用，这些都涉及到农民的切身利益，而农民安身立命之本就是土地和房产。就农村村民而言，土地一方面是将其凝聚在特定地域范围并使其具有身份归属感的物质载体，另一方面，也是承载其诸多基本权利、乃至最基本的生存权的物质依托。[①]近年来随着社会的发展尤其是各地城市建设过程中涉及农村土地的征收问题，引发农民权益受到损害，致使引发恶性事件层出不凶。如何保护农村村民权益的同时又不致影响城市化建设进程，最终实现城市健康发展和人民权益保护双赢，是摆在城市主政者面前的中心工作也是应有义务。雄安新区的建设更是应该吸取和借鉴全国近年来各地区城市发展过程中的经验，充分吸收和借鉴在如何加快发展建设步伐中保护农村村民权利，防止出现以往的损害农民权益进而导致恶性事件的教训，真正的实现雄安新区设立之初衷。
近年来随着农民权利意识觉醒，村民委员会在涉及村民权利的事务过程中存在损害村民利益的情形时，村民大多会积极的拿起法律的武器保护自身权益。权利意识觉醒了，但是保护权利的路程确是艰辛的。目前，在司法实践中涌现出大量涉及集体经济组织成员权益纠纷的案件，例如土地承包方案的公布，土地被征收后拆迁补偿款分配，农村“外嫁女”“入赘女婿”等不能获得本村村民同等待遇等情形，均涉及损害某一部分村民权益，故形成确认集体经济组织成员资格纠纷案件、侵害集体经济组织成员权益纠纷等类型案件。然而法律对这方面类型案件的相关规定又存在欠缺，如何更好的处理这些类型的案件，从而弥补法律漏洞，是摆在我们目前的重要课题。
一、城市化建设中农村集体经济组成权益损害的问题严重
（一）农村土地制度缺陷
农村土地制度中两项重要的制度便是农村耕地实行家庭联产承包制和农村宅基地审批无偿使用制度。由于我国实行农村土地集体所有权制度，农村的土地由村民委员会或者农村集体经济组织进行管理，农民在根本上是没有决定权的。而农民无论在家庭承包土地还是申请宅基地使用过程中均离不开村委会或者村集体经济组织。而目前我国在农村地区又实行村民自治的政治制度，农村事务交由村民自治，主要通过村民自行选举村主任、村民代表等组成村民委员会，村民委员会又根据“少数服从多数”的议事规则进行村级事务管理。由于我国特殊的土地制度，形成了土地征收制度，国家进行城市化建设过程需要大量征收农民的土地，而在此征收过程中，不论农村土地的所有者（村集体）还是使用者（个体农户），在关于土地征收价格和补偿的谈判中都处于弱势地位。在过去10年中，中国绝大数的城郊见证了城市空间的大扩张和大量失地农民的出现。[②]虽然农民失去土地，利益受到损失，但是农村村民委员会“权力”逐渐膨胀，管理事务范围拓宽，影响农民权益事项增加，村民委员会依据“村民自治”在这些事项中有重大的决定权。进而出现了大量的以“少数服从多数”合法理由损害农民合法权益的情形，引发了各类矛盾。随着农民权利意识的觉醒，大部分农民开始运用法律武器走上维权之路。但是维权之路艰辛苦难，相关的法律制度不健全，这就导致农民维权成本增加，不免有些农民走向极端，运用一些非法违规的途径进行维权。也在某种程度上激发了我国目前社会隐藏的一些深层次矛盾，不得不引起我们的重视，尤其是雄安新区规划建设进程中，更应该引起决策层高度重视。
（二）农村土地征收损害农民利益问题
近年来，随着全国各地区的城市建设步伐加快。城市建设中要进行大规模的房地产建设、道路等城市公共设施建设等，各种工程建设均需要大量的土地作为基础支撑。然而目前我国的土地制度决定了单独的农民不能决定土地的流转价值，故而越来越多的农村土地在被征收使用过程中，出现越来越多的损害农民权益的情形，农村村民失去土地，其依附于土地上的权利遭受损害。全国每年大约有200-300万农民由于城市扩张和基础建设而失去土地。[③]
依据我国法律规定城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，相应的农民只有使用权。而在大规模的城市建设过程中，所需土地绝大部分来自农民集体所有的土地，国家征收土地过程中根本不需要征得农民的同意或者表决，而是径直采取一定的程序直接公布征收方案和补偿方案，虽然也会公布对此方案可以采取一定的法律程序提出异议，但是作为集体经济组织成员的单个农民即使认为该土地征收方案和补偿方案损害了其根本利益或者并不能满足其要求，但是因为提出异议的法律程序和成本等因素导致也很少有人会提出。而是相反的农民只会通过信访或者“钉子户”的方式来对抗政府征收拆迁行为来维护自己认为合法的权益。如此恶性循环才会出现近年来社会上层出不凶的拆迁恶性事件。最终农民权益也很少得到保障和实现。
（三）补偿款发放损害部分农民利益
近年来，城市建设和区域发展过程占地建设工程项目越来越多，占地补偿款发放问题成为所占地的农村村民关注的重中之重。因为农村土地的所有者为农村集体经济组织或者村民委员会，故此在补偿款发放过程中大部分均由村民委员会或者农村集体经济组织在研究决定，通过召开村民代表大会、党员代表大会等会议，以“少数服从多数”的民主议事规则来决定对补偿款的截留、发放人员条件认定等进行表决和公布方案。在这一过程中就会涉及到部分少数人权益收到损害，进而引发矛盾并形成诉讼案件。例如，本村部分土地因国家规划要新修一条高速公路需要被征收，国家会下发征地补偿款给土地所在村委会，村委会两委会会研究决定先是村委会提留一部分用于村务开支，然后对于领取补偿款人员进行限定，通常情况是会对农村“外嫁女”“入赘女婿”，常年外出人员，户籍迁出的大学生等人员是不予发放的，因为这些人员均是本村少数人员，村委会利用“少数服从多数”的原则经过会议讨论通过后进行实施。但是在这些被排除领取补偿款之外的人员是否就是法律允许的，如果确实是损害这一部分人员利益，他们如何能够采取合法途径来保护自身权益呢？如何能够以合法途径冲破合法的“少数服从多数”的村民自治。
二、物权法63条保护集体经济组成成员权益之困境
农民赖以生存的土地和房屋在农村地区受制于“村民自治”的村民委员会或者农村集体经济组织。即使农民合法权益受到损害，但是也是受到了合法“少数服从多数”的村民自治的损害。那么如何维护少数农民权益，真正避免“多数人暴政”呢？我国物权法63条作出了进步的规定，集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。但是在具体操作中，暴露出理论上和实践中的巨大漏洞，使得农民本来看到的维权曙光也微乎其微。农民往往请求法院撤销损害自身权益的决定时，往往面临着两个主要的问题。一是成员资格确认问题，二是决定撤销后权利如何实现问题。
（一）村民与集体经济组织成员问题
农民要想维护自身合法权益，必将会提起民事诉讼。要想提起侵害集体经济组织成员权益纠纷案件，必将涉及确认集体经济组织成员资格。这便存在理论上的重大漏洞，进而导致司法实践无所适从。村民是否等同集体经济组织成员？或者说具有本村户籍的人口是否具有本集体经济组织成员资格？村民委员会与集体经济组织是否等同或者说是否有重合？
村民委员会是上世纪八十年代产生并发展完善的。随着“文革”结束和十一届三中全会召开后开始的改革开放政策的落实和推进，农村地区实行家庭联产承包责任制，出现了生产方式和分配方式的变化。农村地区原先实行的公社制度已经名存实亡，各地农村地区出现了无序和混乱状态。正是在这种社会背景下，农村地区出现了一些“村管会”或者“议事会”等类似于村民委员会的机构代替公社开始进行农村事务的管理。村委会的社会功能，最初是协助政府维持社会治安，后来逐步扩大为对农村基层社会、政治、经济、文化生活中的诸多事务的自我管理，村委会的性质也逐渐向群众性自治组织演变。[④]随后随着国务院颁布《关于实行政社分开建立乡镇府的通知》及随后颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》正是确立了农村村民自治的政治制度。而农村集体经济组织的产生于上世纪农业合作化运动，产生于一个特定历史时期。在农业合作化时期，农民自愿将土地、农具等生产资料投入集体，由集体组织农业生产经营，按劳分配劳动所得。可见，农村村民委员会与农村集体经济组织是两种不同性质的组织。而且是农村集体经济组织存在的特定政治及社会因素出现变化后产生的农村村民委员会。故此两个组织的成员资格条件是不一样的。
（二）村民自治与少数人权益保护矛盾
随着农村社会的发展，越来越多的村民开始离开本村居住生活，有的甚至到外地定居生活，但是户籍并未发生变化，同时他们仍然在本村享有作为村民的部分权利和义务，例如在城里定居生活的，村里召开选举村主任或者党支部书记时，仍会回到村里参加选举。有时村里发放一些补偿款也仍然给予发放。但对有的外嫁女或入赘的姑爷，虽然户籍没有发生变化，也没有离开本村或者已经迁入本村生活，但是涉及村民的一些权益事项仍对这些人不予考虑。目前我国确立的农村村民自治的政治制度，确立由村民选举产生村民委员会及村主任，由村民委员会管理村级事务。在村民委员会管理村民事务过程混合着村主任的一言堂和少数服从多数的自治，遇有重大事项时，由村民委员会召集村民代表大会或者村两委委员会议等，讨论通过形成各种决定。因为涉及利益分配问题，当然是越少人参与分配越能分得更多利益，故在讨论什么人不符合分配利益时，当然是大多数都同意将一小部分排除在分配利益名单之外。故而被排除人员要想维护自己合法权益只能通过物权法63条之规定提请法院行使撤销权，而要想行使撤销权之前首先要确认自己为本集体经济组织成员资格，通过查看《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国农村土地承包法》等法律并未有明确的规范。目前因为理论和实践中对集体经济组织成员资格的认定方面没有统一规定。在审判实践中，会以原告集体经济组织成员资格不确定为由驳回原告的诉讼请求。
（三）多数人的“暴政”
在审理侵害集体经济组织成员权益纠纷案件中，该类案件大多涉及村委会因拆迁或者占地发放各种补偿款等集体性的利益，村委会做出的决议或方案将本村一小部分村民排除在领取补偿款名单之外。这部分人主要为外嫁女和入赘女婿及其后代子女，妇女离婚后返回到原户籍地居住生活的人，户籍迁出的在校大学生等。本村委会在做出涉及本村民重大决定的过程中以“少数服从多数”的原则将这部分人排除在分配利益人员之外。这时村民以损害集体经济组织成员权益纠纷起诉到法院，要求撤销该村委会做出的决定。在审判实践中，一些法院确实判决撤销了村民委员会作出的分配方案，但是也无权直接判令村民委员会履行对原告的利益给付义务。因为我国法律规定了我国农村实行村民自治制度，该类型的纠纷涉及的事项为村民自治的范畴。村委会会继续做出损害成员权益的决定，正所谓“多数的暴政”，多数人决定少数人不得分“蛋糕”，多数人永远都会愿意，因为他们决定的是少数人的利益之后，他们会分得更多利益。但是法律不仅要关心大多数人，而且要关心少数人，因为法律是跟所有人有关的。[⑤]故目前《物权法》第六十三条规定了村民对损害自身权益的村委会决定的撤销权，但是并未明确撤销权之后的权利保护机制。因此在审判实践中，农民起诉侵害集体经济组织成员权益纠纷案件，要求法院判决撤销损害其权益的决定后，村委会或者集体经济组织仍然继续做出相同的决定。
三、农村集体经济组织成员权益的困境及出路
（一）农村集体经济组织成员资格认定
1、确立集体经济组织成员认定的条件及原则
确立集体经济组织成员资格有两种途径，一是集体经济组织作为确立主体进行确定，另一种是目前我国司法审判实践中有确认集体经济组织成员资格纠纷案件。我们建议由集体经济组织作为确定成员资格的过程中应以平等原则为基础兼顾程序公开。首先坚持平等原则。一要坚持身份平等，二是要坚持适用标准平等。只要是在本集体经济组织出生或者以婚姻家庭关系以及其他特定的法律关系到本集体经济组织长期稳定生活的农村户口人员均可以认定为本集体经济组织成员资格。不论是婚生子女亦或是非婚生子女，无论是嫁入妇女亦或是入赘女婿等。其次坚持程序公开原则。成员资格认定的工作要制定明确具体的程序，程序的每个环节都要公开透明。允许其他成员提出异议，最终决定权要由本集体经济组织成员一定比例表决通过。关于司法审判实践中由法院确认集体经济经济组织成员资格纠纷案件，目前部分地区已经禁止这类型案件进行立案审理。理由也正如上文所述，目前理论和实践中存在漏洞，致使法院无法进行审理，但是结合目前立案登记制度，如果仍有坚持起诉要求法院予以确认成员资格纠纷案件，本文建议法院在审理此类案件过程中应结合平等原则兼顾公平，同时尊重历史，充分考虑原告在本集体生活居住的历史状况，如果确实长期在本集体生活，并履行相应的义务，故此可以认定享有集体经济组织成员资格。
2、从长远看建议修改法律，确定农村地区统一的农民权益保护制度。
正如上文所述，农村集体经济组织是上世纪特定历史时期的产物，随着上世纪八十年代，我国社会经济等方面的改革逐渐深入，该组织实际上已经名存实亡。但是正是因为我国农村地区实行特殊的土地制度以及我国的政治制度要求，在《宪法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国物权法》等法律对土地制度方面的规定均涉及了集体经济组织概念，规定了集体经济组织成员相关的权益及保护救济途径，但是却没有对集体经济组织及成员的概念、性质及救济途径的后续救济做出具体的规定。这样在现实社会中，便与农村地区实际存在村民委员会制度发生冲突和重合。就集体土地所有权而言，在存在集体经济组织的情况下，以该组织为集体土地所有权主体；在不存在集体经济组织的情况下，以村民委员会或者村民小组为集体土地所有权土体。[⑥]故此形成了村民委员会与集体经济组织的含混以及村民与集体经济组织成员的含混，不利于农民权益的保护。从长远来看还是要对现行的相关法律进行修改，尤其是土地方面的法律和村民自治制度的法律予以修改，从而对农民权利保护制度进行明确而统一规定。
（二）物权法63条撤销权完善问题
虽然在司法实践中部分地区的法院依据该条规定判决撤销了村委会或者集体经济组织的决定，但是在判决后该原告也不能实现权益保护之结果。首先，村民委员会或者集体经济组织在收到判决之后并不上诉，相反是置之不理，村民委员会或者是集体经济组织仍然按照“少数服从多数”的方式召开会议进行表决，仍然是作出相同的决定，继续将部分人员排除在外。其次，集体的决定方案作出并公布之后，已经进行利益分配完毕了，大部分人员已经把“肉”吃到嘴里了，你法院判决撤销之后，如何能让吃到嘴里的肉在吐出来？故此我们建议在主张撤销权的同时应同时可以要求损害赔偿之诉和给付之诉。如果不同时规定损害赔偿之诉和给付之诉，那么受损的农民只能依据其他法律规定进行二次起诉，主张保护自己的权利。然而在二次起诉之前，如果发生上文所陈述的重复决定再次做出时，即使提起二次起诉也会面临着被驳回诉讼请求，要求其先行进行撤销之诉。这样受损的农民永远处于被动尴尬的两难境地。当然应规定提起撤销之诉有一定的时间限制，是按照一般的诉讼时效或是按照除斥期间来规范。
（三）村民自治与基层政权管理互动
虽然雄安新区在规划和建设过程中会吸取和总结近年来城市化建设过程中经验和教训，尤其是有关土地和房地产开发等方面的经验，防止城市发展被房地产绑架。但是在具体建设过程中，必然会涉及使用大量的农村地区的土地，而如何既能保护农民权益不受损害同时又能保证新区建设顺利开展是摆在我们面前的重大课题。之所以近年来城市建设过会发生各种损害农民权益的事件，归根到底是没有充分听取农民自身的意见和呼声，没有真正的发挥村民自治的意愿。故此我们应充分发挥村民自治的优势，在涉及农民根本利益的事项中允许农民表达自己的利益诉求。首先，在涉及相关农村土地征收使用过程中，可以由乡镇政府鼓励和指导以本村村民以土地及房产为资本组成全村农民为股东的公司的新型集体经济组织，在土地征收和使用过程自行协商和运作，可以将本村的土地作为一种资本参与城市相关的建设项目中来，长期获益，而不是像传统的土地征收过程中，给完农民补偿款后就不管农民的死活。其次，在城市建设过程中涉及农村农民利益事项时，在充分尊重村民自治时也要由乡镇政府甚至是上级政府进行相应的指导和干预，要形成村民自治与政府指导相互间的良性互动，一方面是防止村委会或集体经济经济组织利用“少数服从多数”的原则损害少数农民利益，进而引发农民恶性事件之后再由相关政府介入的被动模式；另一方面也是有利于防止村长和乡绅恶霸等一言堂强行损害和剥夺一部分村民利益，引发群体性事件，进而使相关政府部门陷入被动局面。既要尊重村民自治意愿，同时还要加强政府职能部门的行政管理权限，达到二者良性互动，保证城市发展和农民权益保护。总之，我们希望雄安新区建设进程中乃至全国城市化进程中，在涉及农村农民土地及房屋等根本利益事项时，一定要谨慎而且广开言路听取利益涉及者的意见，同时还要预防和防止“少数服从多数”造成的“多数人的暴政”。
结语
房屋和土地自古就是农民安身立命之所在，是农民的根本利益。解决好农民的房屋和土地问题便是解决好中国农民的根本生存问题。故此在近年来社会发展过程中，尤其是城市化进程中，大量涉及农民土地及房产问题，引发各种矛盾，虽然在国家层面上也出台了部分法律规定了农民权益的保护制度，但是相对来说还是比较滞后，存在一些漏洞。故此在实践中，我们更应充分而广泛地听取利益涉及者的意见和意愿，同时也应该尊重农民的社会实践以及历史形成的制度实践，避免为了发展和政绩强行破坏农民形成实践惯例强行损害农民权益。目前雄安新区规划建设过程中仍然不可避免的要面临这一重要课题，只有在充分尊重农民权益的基础上，依照法律规定，进行合理而又细致的规划和建设才能避免损害农民利益，保证更好的新区建设，从而在根本上造福人民和造福社会。
参考文献：
期刊类
1、刘志刚，《法律缺位状态下村民基本权利研究》，《理论法前沿》，2010年。
2、毛青，《关于农民集体经济组织成员资格认定问题的思考》，《法制与社会》2017年1月（上）。
3、金荣标《轮农村集体经济组织成员权》，《甘肃政法成人教育学院学报》2008年2月。
著作类
1、王卫国，《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版。
2、刘星，《西窗法雨》，法律出版社，2013年第1版。
3、徐勇，《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社2004年版。
4、汪辉、陶然著《中国土地制度改革难点、突破与政策组合》商务印书馆出版，2015年版。
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