行政机关负责人出庭应诉，既是对法院审判工作的重视、支持和尊重，更是国家法治水平提升、社会文明进步的标志，被誉为“执政为民的试金石”、“法治建设的风向标”、“社会矛盾化解、社会管理创新的大智慧”、“政府自身建设的好抓手” [①]。习近平总书记曾多次强调，依法行政是依法治国的核心环节，领导干部是关键一环。而全面推进行政机关负责人出庭应诉工作，便是紧紧抓住了领导干部带头学法用法的“牛鼻子”，对于规范行政执法活动、促进法治政府建设具有十分重要的意义。

一、行政机关负责人出庭应诉制度产生的历史沿革

1998年6月，陕西省合阳县人民法院向当地县委、县政府提出了行政诉讼案件中行政机关负责人应当出庭应诉的司法建议。1999年8月份，陕西省合阳县人民政府和人民法院联合下发《关于“贯彻行政首长出庭应诉制度”的实施意见》，规定：“机关部门一旦成为被告，行政首长必须出庭应诉”[②]。这代表着我国行政机关负责人出庭应诉制度的萌生。

2010年11月，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，特别强调要“做好行政应诉工作，完善行政应诉制度，积极配合人民法院的行政审判活动，支持人民法院依法独立行使审判权。对人民法院受理的行政案件，行政机关要依法积极应诉，按规定向人民法院提交作出具体行政行为的依据、证据和其他相关材料。对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。”[③]这是国务院文件首次对行政机关负责人出庭正式表态并提出要求。之后，全国各地相继跟进，北京、上海、广东、浙江、河北、天津、山东等地，都相继颁行了各自的行政机关负责人出庭应诉办法或规定。但由于缺乏统一、规范的要求，各地差异很大，实践效果没有得到充分保障。

党的十八届四中全会召开后，行政机关负责人出庭应诉工作得到进一步推动。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“要健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”。2014年11月1日，通过的《关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》的修正案，对被诉行政机关负责人应当出庭应诉的相关问题作出了进一步明确规定。中央深改小组通过的、国务院办公厅于2016年6月27日颁布的《关于加强和改进行政应诉工作的意见》（以下简称《意见》），则从实际出发，体现问题导向，成为我国首个全面规范应诉工作的专门性文件，对于全面发挥行政审判职能，有效监督行政机关依法行政，具有重大意义。而最高人民法院于2016年7月28日印发的《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》（以下简称《若干问题的通知》），则从统一和规范人民法院对行政机关出庭应诉的要求等方面作出规定，更好地引导和促进行政机关正确履行出庭应诉职责，确保《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）和《意见》的相关要求落到实处。

二、行政机关负责人出庭应诉制度的入法思考及现实意义

行政机关负责人出庭应诉制度能够纳入法治轨道，道路是比较曲折的。在《行政诉讼法》修改过程的首次草案“送审稿”中，并没有行政机关负责人应当出庭应诉的明确规定。后来在业内人士和专家学者的大力呼吁下，草案“二审稿”才写入这一制度。但在之后的学术讨论中，很多学者提出质疑，认为强行要求行政机关负责人亲自出庭有违基本的诉讼原理和行政组织法原理。但全国人大常委会的众多委员们却对该规定寄予厚望，甚至认为需要辅以更加严厉的措辞和要求来迫使行政机关负责人出庭。经过各方多次讨论，最终确定了第三条第三款和第六十六条第二款的内容并写入现行的《行政诉讼法》。其中，第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”从此处可以看出，行政机关负责人出庭是原则，不出庭是例外，并且行政机关负责人在确实不能出庭应诉时，必须委托相应的工作人员出庭应诉，以确保在行政诉讼案件中有被诉行政机关的工作人员参加诉讼。而第六十六条第二款规定：“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”之所以这样规定，显然是为了追求行政机关负责人出庭应诉的实际效果，使第三条第三款的要求能够落到实处，从而达到行政诉讼制度“解决行政争议”的预设目标。

行政机关负责人出庭应诉制度的正式入律，不仅意味着该项制度已经从一般的规范性文件上升到最高层次的法律文件层面，而且意味着这一制度已经被纳入到国家基本法律——《行政诉讼法》的调整范畴，并设置于法律文本的总则部分，成为了最基本的诉讼制度之一[④]。今后，被诉行政机关负责人出庭应诉，再也不属于鼓励和倡导的内容，而是各级行政机关及其负责人应当承担和履行的法律义务，具有一定程度的强制性，意义深远。

首先，它有利于实质上化解行政争议。纵观整部《行政诉讼法》，解决行政争议是其立法宗旨，行政机关负责人出庭应诉，相较于其他人员出庭应诉更有利于“行政争议”的化解[⑤]。修改后的《行政诉讼法》对行政调解的范围作了明确规定，部分案件可以通过调解的方式予以解决。行政机关负责人出庭应诉，便于当事人双方在法庭上达成调解协议，减少诉讼外的层层请示汇报，提高诉讼效率，真正从实质上化解行政争议[⑥]。

其次，它有利于行政机关提高依法行政能力。行政机关负责人出庭应诉，与原告面对面接触，可以真切感受群众需求，倾听群众意见，直接检视行政行为的合法性和正当性，防止以偏盖全、道听途说，便于今后更好地指导本机关依法行政工作。

最后，对提高全民法治素养来说，行政机关负责人出庭应诉是最生动的法治教育。特别是在一些涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件的案件中，行政机关负责人可以通过法庭这个庄严的场所，阐释和说明重大公共决策的法律依据和科学根据，便于行政相对人和社会公众理解政府决策，更加自觉地支持和拥护政府依法行政[⑦]。

总之，贯彻落实好行政机关负责人出庭应诉制度，必将有助于各级人民政府进一步形成为民、务实的工作作风，提高行政机关负责人的法治思想，打造责任政府、阳光政府、服务型政府，密切干群关系，更好地促进解决矛盾纠纷，推进法治政府建设[⑧]。

三、落实行政机关负责人出庭应诉制度在审判实践中遇到的问题

1.审判机关与行政机关联合制定下发规范性文件有欠妥当。目前，各地关于规范行政机关负责人出庭应诉的文件多是由人民法院与人民政府联合发布，或是人民法院与人民政府法制部门联合颁行。虽然这种方式可以表明此工作已引起相关部门重视，且在同一份文件中，上级法院负责指导下级法院，上级政府负责管理下级政府，但这种“司法能动”的行为是否过度，是否有违司法中立的原则，是否会在一定程度上损害司法的公正性和权威性，有待商榷。

2.行政机关负责人较高的职级带来的不利影响。表现一：承办法官的职务级别低于行政机关负责人级别造成办案被动。目前法院办理行政案件的承办法官一般为科级甚至是科员，而到庭的行政机关负责人的行政级别均为科级以上，较之法官职级要高许多，这就造成部分法官在审理案件过程中感到压力巨大，施展不开手脚，自然难以发挥正常的庭审水平。尤其体现在当行政机关负责人滔滔不绝地阐述与本案无关的观点时，法官碍于颜面往往不好意思予以打断，影响了庭审效果；表现二：区县级人民法院在受理市级行政机关作为被告的行政案件时，市行政机关负责人理应应诉，此时其对应的下属县级行政机关往往顾虑重重，称市级行政机关负责人的行政级别较高，基本与区县级党委政府领导同级别，若真来到区县级法院应诉，肯定要向本地的区县党委政府汇报，必要时区县党委政府领导还得亲自陪同，鞍马劳顿，诸多不便，希望法院予以“照顾”，变通出庭要求，这也直接制约了市级行政机关负责人到区县法院的出庭应诉。

3.行政机关负责人不能出庭的情形尚待细化。《行政诉讼法》虽然确立了“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的原则，但也规定了“不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”的例外。这就使得该规定过于弹性，约束力减弱。什么是“不能出庭”的情形？如何对这一问题进行程序制约？《行政诉讼法》及其司法解释并未就此作出相应的规定，而《意见》和《若干问题的通知》也只是提出“对涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭”，并无其它不能出庭的规定，人民法院也便有了“哪些案件是否必须由行政机关负责人出庭应诉”的裁量自由。在实践中，很多行政机关负责人往往以紧急公务、紧急会议等作为事由向法院提交书面证明而不出庭，较为随意，法院也不便于核实。因此需要在立法层面对行政机关负责人不能出庭的事由进行明确，否则在当前司法环境下，此裁量权反而会成为行政机关用来搪塞和制约法院的手段。

4.行政机关负责人因所处岗位特殊造成的出庭不确定性。众所周知，到法院出庭应诉肯定要占用一定的时间，一次开庭短则半天，长则两至三天不等，甚至有的可能会开庭数次。这对于公务繁忙的行政机关负责人而言，不得不计算时间成本，如何作出合理安排无疑成为一个不容忽视的问题。同时，对于开庭时间法院都会提前三天以上发出传票，如果开庭当日行政机关负责人临时确实有更重要的且非其不可的行政工作要做的话，则无法准时出庭。虽然这种情况下可以和法院协商更改开庭时间，但是更多时候会招致原告不满，因为他们普遍认为既然已经起诉到法院，就希望自己的案件能够得到尽快解决。同时，突然临时更改开庭时间，原告会认为行政机关无视自己的诉权，法院也会担上迁就政府的嫌疑。

5.行政机关负责人出庭应诉存在“走过场”、“不发声”现象。究其原因，一是对涉诉案情了解不深而不会发言。因为行政机关负责人一般不直接参与承办具体事项，加上固有习惯又造成其思想上对到法院参加诉讼未予以充分重视，庭前不做准备，缺乏庭审经验，以致在庭上不知所云，也就无以应对；二是顾虑重重而不敢发言。有的行政机关负责人对庭审程序不了解，对相关法律法规不熟悉，怕言多语失，毕竟在庭上发表的言论都会被全部记录在卷，其顾忌不严谨的答复会造成负面影响，影响个人形象；三是担心矛盾激化而不愿发言。特别涉及一些拆迁、工伤等行政案件，原告通常对行政机关持有个人成见，对行政机关负责人更是“积怨已深”，甚至在庭上会有过激的言行举止。行政机关负责人担心在阐述本单位立场时，稍稍把握不好就会导致原告情绪激动、矛盾激化，故其发言也是浅尝辄止。正是有上述种种原因，行政机关负责人不愿意出庭，或是敷衍应诉，仅仅走过场地宣读答辩状，然后就不再出声，未真正实际参与到案件的庭审或者协调过程中来。这种“出庭不出声”、“见官不见效”，反而会加剧当事人的不满，削弱行政机关负责人出庭的实际效果。

四、完善行政机关负责人出庭应诉制度的相关建议

徒法不足以自行。上述问题的存在，除了受传统封建专制文化中“官本位”思想的影响，官员无形中有一种优越感，不愿与普通百姓平起平坐的因素外，行政机关负责人出庭应诉制度本身规定得也过于原则和宽泛，还需要配套相关的细则予以完善。对此，笔者提出以下几点建议供参考：

1.通过立法明确不能出庭的正当事由并规范相应程序。虽然各地方已出台规范性文件，对必须出庭的范围进行了限制，但笔者认为，还是应该出台司法解释对不能出庭的情况予以明确。在行政机关负责人出庭应诉制度的运行过程中，人民法院应当持有“哪些案件必须由行政机关负责人出庭应诉”的裁量自由[⑨]。行政机关负责人不能出庭应诉的情况应当仅限于“有正当理由”，包括但不限于：（1）不可抗力。即客观上不可抗拒、不能避免且无法克服的原因。例如自然灾害、战争等。（2）客观上不能控制的其他正当事由。例如遭遇交通事故、罹患急症、出国未返等。而行政机关负责人所谓的“工作忙”、“有其他事务需要处理”等不属于正当理由[⑩]。其次，加强行政机关负责人不能出庭的程序制约。对于行政机关负责人有正当事由不能出庭应诉的，应由被诉行政机关事先向人民法院作出书面说明，并经人民法院同意。这强调了程序上的事先、形式上的书面、审查主体上的法院和审查结果上的同意。这样做的意义在于既体现了行政权对司法权应有的尊重，也可以在很大程度上防止行政机关负责人出庭应诉的规定流于形式。

2.法条中的“工作人员”某些情况下可包括被告所属下级行政机关工作人员。《行政诉讼法》第三条第三款规定的“行政机关相应的工作人员”，包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员[11]。进一步来讲，应是具体作出被诉行政行为的工作人员、行政机关法制部门的工作人员等[12]。与此同时，笔者认为，这里的“工作人员”在某些情况下还可以是被告所属下级行政机关的工作人员。因为具体作出被诉行政行为的工作人员是具体执法人，了解事情始末，可以当场就被诉行政行为进行合法性解释与说明，有利于缓解原告的对抗情绪；行政机关法制部门的工作人员，了解本单位情况，又具有法律专业知识，可以强化诉讼的目的性与专业性；而范围若扩大到包括被诉行政机关所属下级行政机关的工作人员，则会在某些案件审理中带来诸多好处。以诉市级行政机关涉不动产类案件为例。这些案件中，不动产坐落在县里，县级法院具有管辖权，而不动产权证又是市级房管部门颁发的，所以被告必然是市级机关，出庭也应是市级行政机关的负责人。如果其不能出庭应诉就需要委托相应的工作人员。这时就会出现一个问题，即能否委托县级房管部门的工作人员出庭？笔者认为是可以的。因为毕竟递交权利申请、房屋测量、要件审核等手续均是县级房管部门进行或是由其经手操办，对实际情况较为了解，委托其工作人员参加诉讼会更有利于诉讼的进行、事实的查清。但这里需要强调的是，必须对被诉行政机关委托下级行政机关工作人员出庭的案件类型进行严格限定，应该以被委托的是具体作出被诉行政行为的工作人员且有利于案件审理为原则，而不能仅仅是因为被诉行政机关为了减少麻烦或是避免奔波而任意委托下级机关工作人员出庭应诉。例如，以中国银监会为被告的行政案件，原告起诉的是银监会的行政行为，其负责人不能出庭的，就不宜委托原告所在省的银监局工作人员出庭应诉。

3.建议将作出维持原行政行为的复议决定的复议机关负责人排除在本制度之外。根据新修订的《行政诉讼法》规定，复议决定维持原行政行为的，复议机关是共同被告。既然是被告，复议机关就应当遵守行政机关负责人出庭应诉制度。但实际情况是，原告主要是对原行政行为不服，若强制要求复议机关负责人也一起出庭应诉，则缺乏必要性和可行性。从《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条规定也可以看出，法院在审理复议维持的案件中，审查的重点是原行政行为的合法性和复议程序的合法性，两者的侧重点不同。随着复议案件的增多，若复议机关负责人在非必须出庭的案件中经常出现不出庭的情况，势必会有损行政机关负责人出庭应诉制度的权威性和严肃性。而且，两个机关负责人一起出庭应诉一个行政案件，也有浪费行政资源、妨碍行政效率的嫌疑。故笔者建议，将非必须出庭案件中作出维持原行政行为的复议决定的复议机关负责人排除在本制度之外。当然，这种情况下，仍必须遵从委托复议机关相应的工作人员出庭应诉的原则，否则，又会违背修订此款将复议机关纳入共同被告的立法本意。

4.降低各方当事人的出庭成本并用好惩戒措施。在日常审判实践中，人民法院应通过合理确定开庭时间、提高庭审效率等方式，减少各方当事人出庭应诉成本。应当明确的是，即便行政机关负责人未出庭，也不能影响对案件的正常审理，特别是要做好对原告的释法工作，避免庭审过分纠结于负责人是否出庭、不出庭是否有正当理由等细节问题，有工作人员出庭即可。庭后再对行政机关相关责任人员予以惩戒。如属于被告无正当理由无人参加诉讼的，则适用缺席判决；如属于被告行政机关负责人和行政机关相应的工作人员不出庭而仅委托律师出庭的，或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉而行政机关负责人不出庭应诉的，法院应将其记录在案并在裁判文书中予以载明。同时，对于前述情形，均可以依照《行政诉讼法》第六十六条第二款的规定予以公告，建议任免机关、监察机关或者上一级行政机关对相关责任人员严肃处理[13]。相应的，对于原告不正确行使诉讼权利，以行政机关负责人未到庭为由不参加庭审或中途退出法庭等违反法庭纪律的行为，符合《行政诉讼法》第五十八条规定的，要坚决按照撤诉予以依法处理。

5.规范几类文书制作确保全程留痕有档可查。一是明确出庭通知书的送达对象。对行政机关负责人应当出庭的案件，法院应事先与被告行政机关明确出庭负责人名单，落实到具体人员，是正职还是副职，然后向其送达出庭通知书。这样做的好处是一旦最后出庭通知书载明的负责人无故不出庭，则可对其进行惩戒，减少盲目性。同时还要在出庭通知书上附上负责人必须出庭的理由及不出庭应诉将承担的不利法律后果，提前做好风险提示；二是不能出庭的，必须由被诉行政机关出具书面情况说明并加盖公章，还要提供必要的联系方式便于法院进行核实；三是庭审突发情况的笔录记载。对原告突然退庭、被告行政机关负责人应到庭未到庭等情况要记录在卷，必要时可由对方当事人及法院合议庭成员签字确认；四是将行政机关负责人出庭情况写入法院裁判文书，并通过文书上网途径予以公示，接受全社会的监督。

6.内外合力倒逼行政机关负责人出庭应诉。对行政机关负责人较高的职级带来的不利影响，可从两个方面进行规制完善。在内部，教育承办法官应提高责任意识，充分认识法官的职责是依据法律公正地裁判案件，明白行政机关负责人出庭应诉不仅不会影响公正裁决，反而会更好地维护行政相对人的权益，更有利于解决行政争议、调整官民关系，从而使承办法官正确看待职务高低问题，变压力为动力，做好庭前准备，灵活驾驭庭审；在外部，正所谓“阳光是最好的防腐剂”。对于行政相对人的疑惑和顾虑，可通过采取庭审网络直播、邀请群众代表旁听等方式加大庭审公开力度，或是以行政审判白皮书、法院工作报告、法院网站等形式向社会公布行政机关负责人出庭情况，吸引大众关注，扩大知情范围，借助社会力量倒逼行政机关负责人积极出庭应诉。

7.加强对行政机关负责人出庭应诉能力的培训。出庭仅仅是一种手段，真正能取得实效才是最终目的。为此，人民法院可以通过发送诉讼指导手册、邀请行政诉讼实务专家学者和资深法官进行授课等方式，加强业务指导和培训，提高行政机关负责人的出庭应诉能力。同时，对于“出庭不出声”的行政机关负责人，法官可在法庭上作适当引导，如围绕争议焦点，有意识地让行政机关负责人侧重于对具体行政行为作出说明或是针对行政相对人的诉求进行回应。此外，被诉行政机关的法制部门应做好答辩意见及相关证据、资料等应诉材料的准备和审查工作，确保行政机关负责人依法应诉、正确举证。

8.完善相应的考核和监督机制。建议把行政机关负责人出庭应诉的有关情况纳入“两会”政府工作报告和政府机关年度考核及执法质量考核评议范围，作为检验依法行政水平的重要指标[14]。同时，为提升司法权威和审判实效，不妨赋予主审法官对行政机关负责人出庭表现的评价权，人民法院定期将行政机关负责人出庭表现情况反馈给人大、政府等部门，从而对各级人民政府落实行政机关负责人出庭应诉工作形成更加有力的监督和制约。

五、结语

在全面依法治国、建设法治社会的今天，各级行政机关负责人都应该切实转变观念，树立“出庭就是责任、应诉就是公务”的法治观念，直面行政相对人，更直接、更及时地发现本部门工作中存在的问题和不足，并加以改进和完善，进而有效促进行政机关的依法行政，加速法治政府之建设。

参考文献

1.《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》国办发〔2016〕54号，2016年6月27日颁布。

2.《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》法〔2016〕260号，2016年7月28日印发。

3.江必新、邵长茂：《新行政诉讼法修改条文理解与适用》，中国法制出版社，2015年1月第1版。

4.江必新：《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》，中国法制出版社，2015年1月第1版。

5.江必新：《新行政诉讼法专题讲座》，中国法制出版社。

6.项坚民：《出庭小为，法制大为——行政机关负责人出庭应诉制度建设与应用刍议》，载《学术争鸣》。