在当前社会深度转型时期，社会矛盾多发、易发、频发，处理难度加大，且法院处理起来难以达到较好的社会效果。经反复实践表明，建立诉讼与非诉讼相衔接矛盾纠纷解决机制是积极应对当前社会形势的最佳途径。在此基础上，具有浓重行政色彩的人民法院适时提出了“能动司法”的理念，全国各级法院纷纷提出了建立诉与非诉机制的构想与实践，可以说是百花齐放、百家争鸣。笔者从乡村社会组织现状谈起，对基层调解组织对诉与非诉的认知态度、实际情况进行分析论证，指出具体解决途径，提出具体方案，针对性、实效性较强。同时，结合实际工作中存在的困难和问题，也提出了意见和建议，对建立诉与非诉机制提出了自己的观点和建议，为领导科学决策提供了一些依据。全文共9912字

　　自汉至明，“调解”始终是“乡亭小官”的重要职责。人人尽责，达到“口算平均，义兴讼息”。故小官多者其世盛，大官多者其世衰。

——顾炎武《日知录》

　　引言

　　当前，在社会深度转型时期，尤其是受国际金融危机的严重冲击，城乡贫困人口、生活困难人口不少，由各种利益诉求引发的矛盾和问题增多。我国仍处在人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的时期。在社会信息化深入发展的背景下，一些矛盾问题和不满情绪极易被无限放大，一旦被敌对势力和别有用心的人插手利用，就有可能被煽动为对抗性行为，产生难以预料的破坏力，给社会和谐稳定带来严重冲击。此形势已引起中央的高度重视，“两办”转发中央政法委、中央维稳办工作领导小组提出的《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的意见》。在此之前，行政性管理机制浓厚的各级人民法院也立足本职，在深入开展好诉讼调解工作的同时，进一步延伸拓宽服务领域，在建立多元化纠纷解决机制方面进行了多种有益的探索，取得了一定的成效。2009年，最高人民法院院长王胜俊提出了“能动司法”理念，大力倡导全国各级法院和广大法官以审判外的方式参与社会治理，承担社会责任。法官不要仅仅消极被动地坐堂问案，不顾后果地刻板适用法律和程序，还应当在形成进程中的中国司法制度限制内，充分发挥个人的积极性和智慧，通过审判以及司法主导的各种替代纠纷解决方法有效解决社会各种复杂的纠纷和案件，努力做到“案结事了”，实现司法的社会效果与法律效果的统一 。2009年7月，最高法院出台《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接矛盾纠纷解决机制的若干意见》后，为全国各级法院开展好此项工作提供了理论依据。在诉讼与非诉讼相衔接矛盾纠纷解决机制（以下简称诉与非诉机制）方面，全国法院形成了百花齐放、百家争鸣的积极态势。笔者所在法院也做了有益的探索和尝试，积累了浅显的经验和教训，对此机制谈一下粗浅的看法和认识，与有识之士和同仁们商榷。

　　一、对诉与非诉的不同认识和理解

　　如前所述，全国各级法院在诉与非诉方面做出了有益的探索和尝试。比如，四川法院在大调解方面成绩斐然，中央电视台连篇累牍地进行了专题报道；山东潍坊中院、福建莆田中院等都在此方面做了不懈的探索。同时，专家学者在此方面也进行了深入的调研，撰写了大量有关多元调处纠纷的文章。综合起来，大致都是构建“党委领导、政府推动、法院主导、各界参与”的大调解格局。笔者不否认这些先进经验和做法，但是，在当前社会形势下，真正构建管用好使、求真务实的诉与非诉机制，不是一朝一夕、一蹴而就的，也不是发几个文件，召开几个会议就能实现的，需要经过很长时间的磨练和推动。原因有三：

　　1.历史沿袭的原因影响。这也是主要原因。诉与非诉机制不是我们当代创造和发明的，早在春秋战国时期就已出现。受儒家思想影响的中华文化崇尚和解、贬斥诉讼，倡导“和为贵”。因此，调解制度在中国社会具有深厚的伦理基础和文化底蕴。说到底，中国是一个重感情、重人性、富有人情味的社会。调解一度为西方称之为“东方经验”。抗日战争时期的“马锡五审判方式”将调查、立案、法官断案、群众参与、审判、调解融为一体。后来发展成为深入农村调查研究，就地依法调解，群众参与解决问题的走群众路线的审判方式，也就是“职权主义司法”。上世纪90年代以来，基于国家财政、法院和法官都无法承受职权主义司法的沉重财政和工作负担，引入了抗（诉）辩制，通过“放权”，将完全由法院掌握的调查取证权完全或部分下放到当事人或他们的律师，中国司法制度的运行由此发生了一个根本性变化，司法风格也随之大变 。法官采取“坐堂问案”的方式，案件输赢全靠当事人举证、质证。原有的法官与基层组织，包括村委会、司法所、派出所等密切联系的局面不复存在，关系逐渐变得生疏和淡化。经过十几年的实践表明，人民法院也走过了一段“西化”的审判方式，完全摒弃了党的依靠群众、相信群众的群众路线，渐渐将自己与人民群众和基层组织划清界限、割裂开来，到最后形成案件骤增、信访多、执行难等问题层出不穷，审判工作走到了“山穷水尽”的境地。在人民法院面对困境寻找出路的时候，再次想起过去的老路子——依靠基层组织。然而，经过十几年的演变，基层组织不再是“风采依旧”，大多是软弱涣散，或者对诉与非诉机制漠然置之。再有目前民间自治性社会组织相对有限，建立在自治组织上的民间性纠纷解决机制运作也较为困难，难以发挥对国家体制和社会秩序的补充和辅助作用。因此，要真正做好诉与非诉机制，首当其冲的就是让更多的基层组织了解诉与非诉机制，使更多的群众参与到活动中来。

　　2.执法理念的与时俱进。诉与非诉相衔接机制更多的被称之为“诉调对接”。通过诉前调解和司法社会化，法院成为促进多元化纠纷解决机制的主力，体现了司法理念的转变，表明了法院正在承担起一种积极的社会责任，然而这种政策亦容易招致对法院回避司法和超越自身功能与权限的指责 。不管怎样，我们都应肯定这些举措，毕竟说与做是两回事，真正运作起来，还有许多环节需要不断完善。众所周知，我们在经过30多年的改革开放后，国家综合实力切实增强，人民生活水平大幅提升，但由于我国历史上就有权力依靠的传统，而近代以来连续不断的社会革命和运动，使基层社会权威和社会规范几乎被毁坏殆尽，市场经济的冲击则进一步使人情失落，人际关系市场化，在公民个性极度张扬的同时，却往往并没有同时培养起责任，宽容和协同意识，无论是家庭内部、劳资关系、消费关系、医患关系、师生关系、交易关系中都缺乏基本的信任与诚信。加之正处于社会环境浮躁时期，矛盾的对抗程度极强，和解协商的难度极大，调解协议反悔率极高，真正达到诉与非诉有效衔接并发挥效能困难重重。

　　3.公众认知的积极应对。受多种因素的影响，人民法院自我评价与社会公众评价之间仍存在较大差距。执行难、告状难始终成为困扰人民法院工作开展的“瓶颈”。在开展诉与非诉相衔接机制的同时，将诉至法院的案件交由基层调解组织去处理，难免会引起社会群众认为法院在推案子，社会组织也会认为法院在转嫁矛盾，这些问题处理不好，很容易造成本就不是很高的法院社会公信力更加降低。司法只是正义的最后一道防线，既不是第一道防线，而且也不是最坚强或最正义的一道防线。若不从一开始就注意这些问题，能动司法就可能不解决问题，还添乱 。也就是说，如果纠纷已到了法院，那么在往外推，一是很难，再有就是也推不出去。加之当前公民、法人以及社会组织依法自治的能力不强，靠自己化解矛盾纠纷的能力严重不足，存在着离不开法院又不相信法院的心态。此心态的存在，对司法权威有重大的负面影响。

　　二、基层组织现状分析

　　乡村基层调解组织很多，但主要有基层人民法庭、派出所、交警队、司法所、村委会、律师事务所等，这些组织构成了乡村矛盾化解的主力军。但由于各自目的和职能不同，其在诉与非诉机制方面的角色和动力也就不同。

　　1.基层人民法庭。基层法庭作为最基层的审判机构，广大基层法官扎根基层，充分发挥人缘、地缘优势，妥善及时地平息化解了大量与人民群众息息相关的矛盾纠纷，受到辖区老百姓以及党委政府的认可。受行政管理模式的影响，基层法庭在改革过程中经历了不同历史时期的考验，见证了中国特色社会主义法治的改革，受激励机制和管理机制的约束，他们将迎来新的工作任务——参与社会调解。当前，80％以上的案件在基层法院，而近60％的民事纠纷由法庭来解决，基层法庭成为案多人少的缩影。加之受调撤率、服判息诉率、裁判正确率的影响，基层法庭承担着常人无法忍受的精神压力。2007年《人民法院诉讼费交纳办法》出台后，使过去靠收取诉费弥补经费及干警福利待遇的状况有所转变，实行收支两条线后，大多数法庭难以满足经费保障，多收案，快办案在一些法院仍很盛行。再有受“有为才有位”思想影响，凭办案数量选人用人、评选办案能手现象屡见不鲜。如果大量简单的矛盾纠纷都在诉前就已解决，剩下来的“骨头案”调不好调，判又不能案结事了，最终导致判决多、上诉多、信访多，工作量难以体现，工作业绩较低，上级不满意，领导不高兴，自己受影响，自然产生了一种“肥了别人的田，荒了自家的地”的感觉。

　　2.基层派出所。派出所承担乡村社会治安管理的职能，除此之外，其相应职能都随着法院职能的变化而变化。比如法院审判方式改革后，法庭在审判人身损害赔偿案件时仅到派出所调取公安卷宗后，依据当事人在公安卷宗中的陈述进行判案。派出所成为法庭的“庭前调查庭”。再有就是有的地方（包括笔者所在法院）建立执行工作协调联动威慑机制，公安机关作为成员单位被纳入进来。在实际工作中，法院执行部门将被执行人情况通报给当地派出所，一旦当事人拨打“110”报警电话，派出所就要及时出警，到场拘留被执行人，然后交由执行部门办理手续。当然，这有考核机制在里面，否则，派出所不会平白无故地为法院帮忙的。笔者所在法院自诉案件较多，每年都在二、三百件，后经与公安机关沟通，凡是构成轻伤的治安案件，公安机关处理一件记分。此后，公安机关对轻伤案件都做处理，然后由检察院以公诉案件形式向法院提起公诉。很多案件在派出所就圆满结案，起诉到法院的自诉案件每年仅有7、8件。现在，法院又要派出所来帮助调解社会矛盾，在与派出所接触过程中，他们对诉调对接、诉与非诉是什么都不太清楚，谈何工作开展。

　　3.司法所。司法所是乡村指导人民调解的基层组织。在审判方式改革前，其主要职责就是协助所在乡镇党委政府搞好法律宣传，会同乡镇有关部门、村委会协调处理婚姻家庭、人身赔偿、相邻关系等纠纷。加之乡镇政府在费改税前，财政收入相对充足，司法所的工资来源全部由乡镇负责。费改税后，个别乡镇由于不能很快适应新的形势，导致经济收入较低，对司法所的经费保障和福利待遇不能足额发放。因此，一些司法干警采取考取律师资格的形式，专门从事诉讼代理，与司法所职能完全脱钩。有的未能考取的，则采取代写诉状、代理诉讼等形式，收取一定的费用来弥补经费不足。乡村司法曾呈现一种“法庭有传票，派出所有手铐，司法所有舌绕”的争案源现象。同时，由于资源配置不合理，司法所与派出所、基层法庭之间因经费、人力等方面的原因，又会在纠纷处理上相互推诿搪塞。原有司法模式本身具有简易、便捷、高效、低廉的特点，对司法所的依赖性低，使我国民事诉讼与非诉讼解决纠纷机制在成本方面的差距不足以形成分流替代的激励效应，难以遏制轻率诉讼。2007年，《人民法院诉讼费用交纳办法》出台后，当事人面对低廉的诉讼成本，纷纷选择了有纠纷找法庭的途径，进一步挤压了刚刚开始复兴的非诉讼机制 。

　　4.基层行政组织。乡镇政府下属民政、农经站、农房管理所等部门虽具有部分行政职能，但在实际工作中，许多矛盾纠纷都是因为这些部门违法行政引起的，其不可能再作为纠纷的解决者来处理矛盾。同时，这些部门在处理乡村矛盾纠纷时，一般都受乡镇党委政府的授权，而且，受特权思想影响，乡镇政府等行政机关不愿作为行政案件被告参与诉讼，也就是国内哪一家行政首脑出庭成为想当然的“新闻”。再有乡村还有工商行政管理所、交警队等机构，但由于这些部门职能限制，一般仅局限于轻微的消费争议和交通事故等，对易发、多发的乡村矛盾纠纷涉及很少。在乡镇政府，除了发展经济以外，其另一个首要工作职能也许就是维稳。因此，处理矛盾纠纷和平息信访两个职能很难分辨清楚，再加上信访遵循“属地原则”，出了信访由所在乡镇负责处访，因此，乡镇政府成为化解社会矛盾纠纷的重要一级组织和部门。

　　5.律师及法律工作者。随着律师执业自由化，其经济收入完全由诉讼代理来实现，加之其代理费标准远远高于诉讼收费，高额的利益诱惑吸引了“更多的律师及法律工作者依赖于从纠纷解决市场中获取收益，甚至形成争夺纠纷解决资源的恶性循环” 。受历史、经济等因素的影响，公民之间仅在发生争议后才去找律师咨询，很少在经济交往中提前求助法律帮助，而且，律师及法律工作者也很少提前介入到老百姓的生产生活，属于被动服务。笔者所在法院的一个基层法庭，地处经济较发达的地区，案件多发。随之而来的就是众多的律师与法律工作者聚集在一起，对矛盾纠纷的解决起到决定性的作用。也就是他们掌握着本区域矛盾纠纷解决的决策权，案件到了法庭，如果不经他们同意，案件很难调解成功。再有在法院机关诉讼服务中心的诉前调解室，即使有的案件来诉前调解，也是律师或当事人奈于导诉分流人员的的“面子”。因此，案件虽经调解最终还是进入诉讼程序。

　　6.村民委员会。村民委员会作为最基层的村民自治组织，在促进经济发展、维护农村社会稳定方面发挥着不可替代的作用。农村实行家庭联产承包责任制以后，原有的集体积累被分包到户，有的村委会连最基本的办公地点都不存在了，办公仅在村干部家中，公章由村会计保管，寄希望于这些村委会调处矛盾纠纷形同虚设。1998年《村委会组织法》出台以后，村民民主意识日益增强，但随之而来的就形成了村民之间派性林立，以亲友、家族形式拉选票、贿选现象层出不穷，刚上任不久也许就因为村务问题被对方纠缠得焦头烂额，直至下台辞职告一段落。新当选村干部上任后，新的交锋重新开始，大有你唱罢来我登场的味道。由此也造成农村基层组织形式涣散，很难拿出精力专心调处村民之间的矛盾纠纷。此情况经过十余年的规范和沿袭，逐步走向正规化，一些年富力强、具有较前卫的中青年干部脱颖而出，成为村民致富奔小康的带头人，乡村经济得到翻天覆地变化，村集体积累增加，村容村貌大为改观，村民思进求快思想占据上风，同时也希望过上安逸祥和的生活，对一些矛盾纠纷大部希望通过村民自治组织予以解决。而且，村干部中村支部书记、村主任、报帐员的工资均由转移支付中开支，其有固定工资收入因素决定了能够安心从事矛盾化解工作，如果再给予适当的补助，会刺激其参与社会矛盾化解的积极性。

　　三、诉与非诉机制的具体实践及存在的问题

　　笔者所在法院2009年初即向县委提出构建大调解格局的建议。在法院的推动下，县司法局设立了“人民调解委员会”；27个乡镇街设立了“综治调解中心”，全县949个自然村均设立“村级调解室”，在基层一线从事人民调解工作的人员达到2942人，形成了覆盖全县的大调解工作网络。同时，该院还设立了库区、洼区、山区“便民诉讼服务站”、“旅游假日法庭”，为当地百姓提供身临其境式的法制教育，使更多的群众理性对待纠纷和诉讼，有效减少了社会对抗。2009年初，该院又围绕三项重点工作要求，提出了全力打造“四三二一”工作模式，“四”即加强四个协作：与信访部门协作，搞好矛盾排查；与综治中心协作，搞好平台搭建；与司法行政协作，搞好业务指导；是与行业主管协作，搞好工作衔接。“三”即实行三个对接：组织网络对接、工作制度对接、调解活动对接。“二”即：搞好两个委托：委托调解、委托收案。“一”即重视一个确认：效力确认。此工作模式经过一段时间的运行，收到了显著成效，对于促进辖区经济发展、维护社会和谐稳定起到了积极的作用。从实际工作来看，也存在着许多不足和亟待解决完善的环节：

　　1.工作机制不能有效衔接。有的乡镇委局对诉与非诉机制认识不到位，态度消极，工作走过场，应付了事。有的乡镇只有遇到棘手的纠纷才想到大调解，错过了解决问题的先机。有的乡镇对法院主导的机制建设不理解，认为有矛盾就应由法院解决，与己无关。而且解决主体之间各行其是，没有整体作战的意识，缺乏相互配合，削弱了工作效能。

　　2.社会调解组织尚不健全。尽管各村设立调解室，但真正从事调解工作的人员很少，即使有也因素质较低无法承担调解职责，力不从心。加之受多种因素影响，人民调解员一般从村干部中选拔，由于村委会换届及其实际能力问题，所从事的调解工作很难达到预期效果。一些社会上德高望重的人员很难被选为人民调解员，造成资源的浪费，师出无名。

　　3.各项工作机制有待完善。对人民调解员的管理考核如何考核、由谁考核、考核结果的适用、奖惩等都无法实际落实，法院经费又实行定额拨付，难以抽出太多的经费保障工作开展。法院开展诉调对接工作，使大量案件在诉前就解决，进入诉讼程序的案件大多以判决结案，调解率下降，而诉前调解又不能作为考核指标，影响到法官做好诉前调解的积极性。

　　4.工作推动存在一定困难。由于诉与非诉机制是一个社会系统工程，有许多环节需要不断完善和细化，尽管机制初衷是党委领导，但是，在实际工作中，“法院是解决矛盾纠纷的责任单位”这一认识已在党委主要领导心中根深蒂固，尤其是在当前城市化进程不断加快的社会大环境下，招商引资、发展经济是党委政府的头等大事，对于矛盾化解只能是屈居第二，采取“头痛治头，脚痛医脚”的短期行为。因此，法院推动只能是猢狲撼树——头摇根静，不起作用。

　　5.法院司法权威受到质疑。近十几年的司法改革走过了一段曲折的发展历程：83年“严打”为我们提供了近十年稳定的社会环境，当时法院的司法权威盛极一时。九十年代以后，受西方审判方式及党执政思想的影响，亲民、爱民以及当事人主义审判方式占据上风，法院审判方式转变的同时也带来一些执法理念的转变，法院服装一改十余年的习惯，过去轰轰烈烈的公开宣判变为法院内部的集中宣判，等等，老百姓对法院的注意力从刑事转到民事，最终弱化了法院的职能，导致执行难、涉诉信访骤增，人民法院的司法权威受到质疑，此情况如得不到根本转变，构建诉与非诉机制将成为纸上谈兵。

　　四、诉与非诉机制的解决途径和方法

　　建立诉与非诉机制首先应以定纷止争、有效化解矛盾纠纷为基本目标和价值取向。但我们必须清醒地认识到，诉与非诉机制的建立和完善既包括国家制度层面的完善，也包括工作中的完善，也就是个体系统中的完善，在当前和今后一个时期，主要是非诉讼纠纷解决机制的完善。因此，我们必须注重培育和促进新型民间解决纠纷机构的发展，实现与诉讼机制的“无缝对接”，短平快适应当前社会形势并解决实际问题。

　　1.确立适合乡村司法的审判模式。在十几年的审判方式改革背景下，除了“坐堂问案”得到彻底贯彻落实外，从“背靠背”调解方式、裁判文书制作等诸多方面似乎与没有两样。众多法官已完全丢掉了“马锡五审判方式”这一审判精髓，与人民群众之间的距离越来越远，这种当事人主义审判模式在农村受到阻却。在乡村，由于农民法律素养和经济状况远没达到“自我实现”的要求，在没有外界力量帮助的情况下，法院要求他们主张争议的法律要件事实、确定民事法律关系和实体请求权、收集证据、遵守举证时限、说明证据三性、阐述法律适用意见，就要面临败诉，无疑是一种残忍、不人性，是对争议的嘲讽。农民因为对法律的陌生和严格司法程序的不适应而丧失应得的权利，进而给农民造成二次伤害 。这绝不是乡村农民所需要的司法方式。我们在无法改变民事诉讼程序的前提下，同时，法院在承受当事人和民众的巨大压力下，积极倡导“人性化”的便民司法，推行各种便民措施，切实满足农民的需要，并适时提出了“能动司法”理念，大力宣扬“金桂兰和陈燕萍式审判方式”，这无疑是“马锡五审判方式”在当今中国乡村的回归。

　　2.积极营造法治乡村的社会氛围。在当今农村社会变迁过程中，农民结构急剧分化与重组，改变了传统价值主导的同质均等状况，形成新农民阶层多元价值并存的格局 。根据分化结果不同，其解决纠纷的期望和途径也就不同。其一，纯粹的农民，其在解决纠纷时如得不到实质的法律保护，那么就会选择非制度性的因素作为补偿，如“进京上访”、“媒体干预”、“联名上书”等；其二，个体工商户或私有企业主，在处理纠纷时往往选择有利于己的法律保护。同时，在分化过程中，更多的农民通过劳动获取了更多的利益，他们更希望通过法律保障自身权益不受侵犯，因此，新农民阶层对法治的需求远远超出我们的想象。所有这些，都为我们司法者提供了广阔的服务空间。基层法庭、派出所、司法所、法律工作者等利用自身法律知识，深入乡村普法，巡回审理、就地办案、庭审观摩等“马锡五审判方式”，为新农民阶层提供身临其境时的司法服务，逐步提高此阶层的法律意识，在乡村切实营造起崇尚法治、崇尚文明、高度自治的良好社会氛围。

　　3.明确非诉讼矛盾纠纷解决团队。“民为邦本”，这是中国古代思想家留给后人的一句治世箴言。十一届三中全会后在乡村实行的家庭联产承包责任制，彻底终结了人民公社体制下高度集权的体制，但由于乡级以下组织未及时建立，乡村曾出现公共事务无人管、公益劳动无人理的局面。1988年《村民委员会组织法》确立了村民自治原则， 1998年“两办”联合下发的《关于在农村普遍实行村务务公开和民主管理制度的通知》指出：“农民是我们党在农村的依靠力量，也是我们国家政权最广泛、最深厚的群众基础。”这也是对计划经济形势下政府统管模式的彻底否定，真正实现小政府、大社会，还政于民，还政于社会，实现社会自治，当务之急又切实可行的就是乡村社会自治。当前，乡村基本呈现相对的“熟人社会”，邻里关系是农民之间相互依赖的最重要关系，村民之间交往频繁、关系密切，形成某种团队意识即社区认同感，形成特定的内聚力和向心力，形成严密的“互助圈子”。这种以“互惠”为基础的“正义”观念在某种程度上替代了法律的功能，充当着法律的作用 。因此，发生矛盾纠纷，第一位的由村民自己解决是非常重要的，矛盾双方邀请同族长辈、乡村中德高望重的老者、威信较高的村干部等一起坐下来共同解决矛盾。在一些问题无法解决时，可以邀请乡镇司法所、基层法庭参与调解，提供必要的法律服务，为妥善及时地处理矛盾提供动力支持。由此，乡村解决矛盾纠纷主体顺序是：同族长者、德高望重人员、村干部、乡镇司法人员、基层法官等。

　　4．构建社会矛盾纠纷的有效分流机制。中国古代国家司法在解决矛盾纠纷方面有很多地方值得我们借鉴，比如“小诉不受”，就是官府不受理小案子；“官批结案”，就是递交诉状后，县官看后作出是非批语，张榜公布，供人观看，遵照执行，此情况占百分之六七十；“官批民调”，就是县官将纠纷批转“着乡党处理”、“着宗族处理”，打回民间处理。这也许是最早的官民结合的纠纷解决。现如今，我们将矛盾纠纷作分流处理，从乡村自治到上门调解、就地办案，从法院审判到委托调解、委托收案，从民间调解到法院对协议的确认等等，都可以从中领悟到古代司法的风韵。如果按照此模式进行合理分流，那么，真正起诉到法院的将是疑难复杂案件，到那时，法院就可以全身心投入精力审理案件，真正实现“繁简分流、公正审判”。据此，我们可以说，古代司法制度与我们提倡的诉与非诉机制基本相同，应该说是古代司法制度的延续与回归。

　　5.实行诉与非诉机制的有效衔接。乡村司法最大的结症应该是工作机制的衔接。在乡村，村干部和乡村名流有心解决问题，但问题解决后没有效力，不被人遵守，等同于虚设，从一定程度上打消了这些人的积极性。笔者所在法院在确认民间调解协议时，在经过严格的审查程序后，排除恶意对抗第三人、侵犯他们合法权益、逃避法律追究等违法协议，严格界定符合规定要求的民间调解协议，以调解书的形式予以确认，对方不执行时，相对方可以申请法院执行，具有强制执行效力。加之法院不作为案件数，不收取诉讼费用，简便快捷，深受老百姓欢迎，也有效减少了法院收案净量。为便于法院与各乡镇及行政执法部门的沟通与联系，该院还建立了院领导联系点制度，每一位院领导与七八个乡镇委局建立联系制度，定期召开联席会议，推动诉调对接工作健康发展。为确保工作落到实处，每一位院领导下设一个指导组，具体负责指导工作。同时，考虑到乡村基层调解组织法律素质和调解水平较低，该院还从全院抽调26名精干法官担任26个乡镇的人民调解指导员，具体负责乡镇诉调对接工作，加强对乡村调解组织的业务指导，逐步提高各基层调解组织的调解水平。考虑到乡村地理环境较差，交通不便的因素，该院还建立委托收案制度，对偏远山区、库区、洼区的赡养、抚养、抚育等弱势群体案件，委托所在乡村综治调解中心或村级调解室代为收案，必要的进行当地调处，切实方便群众诉讼，实现各环节的有效衔接。

　　6.提升人民法院的社会公信力。在乡村，基层法官的人格魅力尤为重要。基层法官充分发挥人缘、地缘优势，深入一线，深入基层，与老百姓心连心、面对面交流，在潜移默化中排忧解纷，深得当地百姓的拥护和爱戴。因此，无论发生什么问题，乡村百姓首先想到的就是法官，这样，法官在解决问题时就会得心应手。这就要求基层法官应该注重角色转换，转变工作作风，走出法庭，走进乡村，走近百姓，做“平民法官”，与群众交朋友，最大限度地获取群众的拥护。同时，还要注重工作方法和态度，尊重当地的风俗习惯，避免引起群众的反感，造成不必要的麻烦。

　　7.制定客观公正的考评机制。如前所述，诉与非诉机制是一个系统的社会工程，真正运转起来，需要用务实管用的激励机制来保障，这就需要建立一个多环节、多层面、多角度的考核机制。一方面，从整体工作来讲，就需要在众多基层调解组织之上有一个上级机关来考核，我们暂定为政法委，其代表当地党委履行政法管理职责，是最佳人选；另一方面，从各部门内部来讲，也应建立适合本部门内部的考核机制。(1)法院。因为法院属专业性很强的执法机关，历来在审判指标方面有较全面的考核内容，尤其重视调解率。现如今，众多的简易民商事案件在诉前就得到化解，调撤率必将大幅下降。因此，如何客观公正考量诉前与诉中质效指标是确保诉与非诉机制健康发展的前提条件。(2)派出所。笔者所在法院曾与公安机关联合制定执行联动机制意见，规定将协助法院执行内容列入公安机关考核内容，但实际工作中，未纳入考核内容，使协作机制形同虚设。据此，可以推断，及时与公安机关建立联合机制，如果不由上级部门来推动，单靠法院一个部门去推，可想其难度很大。(3)司法所。由其上级主管部门司法局直接考核，对工作业绩突出的予以表彰，以激发司法所的工作积极性和创造性。(4)村委会。村委会是最难考核的部门，由谁去考核、如何考核都是难题。以案件数考核，受利益驱动，难免弄虚作假，骗取经费。好在村支部书记、村主任、报帐员三人的工资出自国家转移支付，其固定的工资收入可以稳定其工作内容，在此基础上，适当给予一定的奖励应属最佳选择。因此，最好由所在乡镇及法院联合考核，按照发案量和社会效果等因素综合评定，激励先进，鞭策后进，整体推进。

　　结束语

　　乡村法制建设是21世纪中国走向现代化的过程中必须面对的一个基本课题，在我们这样一个农民占人口绝大多数的国家中，没有乡村法制的现代化，就不可能有整个国家的法制现代化，而乡村法制现代化是以上层的法制现代化为前提的，包括各级领导干部依法办事。同理可证，乡村诉与非诉机制的建立和完善，也需要上级领导的推动与落实，否则，单凭法院一家推动，只能是事倍功半，无所作为。最后让我们以北大教授苏力一句话作为结语：中国有久远的、相对独立的发展史，并演化了自己的法律制度，尽管这些法律制度依据西方标准未必是“法律”的，从今天中国社会变迁来看，也已经不很完善甚至过时了，但毕竟在中国人的生活中起过、并在一定程度上仍然在起着作用。他就是人们生活的一部分，保证着他们的预期的确立和实现，使他们的生活获得意义。这是不可能仅仅以一套书本上的、外来的理念化的法条所替代的 。