随着现代国家行政职能的不断扩充，行政机关开始越来越频繁地介入平等主体的民事纠纷当中，居中裁断，行政裁判权已逐渐成为国家行政权的重要组成部分。但是，由于我国现阶段对有关行政裁决的概念、范围、程序等缺乏统一、明确的法律规定，导致对行政裁决的法律救济呈现无序化和复杂化的局面，造成理论界和司法实务界对行政裁决理解和适用上的无所适从。鉴于此，笔者从对行政裁决之法律救济的角度，探讨行政裁决在我国行政法治建设中存在的问题，以期对我国今后的行政裁决立法有所借鉴，完善我国的行政裁决制度, 推动依法行政的实现进程。
文章分三大部分：第一部分首先简要介绍行政裁决的相关基础理论，包括行政裁决的起源、概念和性质，归纳总结了现阶段学术界对于行政裁决制度的概念和性质的相关学术观点，并提出笔者自己的见解；第二部分重点介绍我国行政裁决制度及其救济途径现状，从我国现阶段行政裁决的范围和主体入手，通过对我国行政裁决救济途径的梳理，得出我国应该厘清行政裁决救济途径相关理论，建立行政裁决制度的救济体系；文章第三部分，通过剖析我国现阶段行政裁决制度的缺陷，深刻阐述行政裁决没有发挥应有作用的深层次原因，并结合我国法制建设的现状，提出完善我国行政裁决制度的个人观点和建议。（全文共8720字）
随着现代社会政治经济的迅速发展，社会矛盾也日益增多，由此产生的越来越多的民事争议纷纷涌入法院，使法院难以承受。而有些民事争议所具有的专业性和技术性特点，又使普通法院难以进行有效的审理。为了使这些争议能够得到迅速、公正的解决，立法机关纷纷通过立法授予某些行政机关或类似组织以审理特定民事争议的职权，行政裁决制度随之产生，成为解决民事纠纷的一种新型形式。
一、行政裁决制度概述
（一）行政裁决制度的起源
现代行政裁决制度起源于19世纪中后期的英美国家，以英国的行政裁判所和美国的独立管制机构为代表。英国行政裁判所最早出现于1846年的铁路委员会和 1873年的铁路和运河委员会，但此后并没有广泛应用，直到二战之后，行政裁决这种解决纠纷的方式逐步引起人们关注，并出现了大量的行政裁判所。英国议会于1958年通过了 《行政裁判所和调查法》，对行政裁决活动予以规范。 英国的行政裁判所不仅受理行政机关和公民之间的争端，有些行政裁判所还受理公民之间的争端，而且无论在数量上还是在受理案件的管辖范围上都是很大的。英国的行政裁判所虽然基本上属于行政机关，但是其人员的任命并非行政机关单独决定。例如，受英国行政裁判委员会监督的行政裁判所的主席有些由大法官任命，有些由部长任命，但必须从大法官同意的预定的名单中挑选。其他人员的任命也要考虑独立的行政裁判委员会的意见。
美国的行政裁决制度是自由资本主义过渡到垄断资本主义的产物，最早的行政裁决主体是州际贸易委员会。1887年，联邦政府成立了州际贸易委员会。州际贸易委员会的建立标志着独立管制机构作为现代美国政府机构的出现。州际贸易委员会最初成立时并没有行政裁决权，州际贸易委员会享有行政裁决权始于1906年的赫普本法。根据1906年赫普本法的规定，州际贸易委员会有权裁决运输人赔偿因其违法行为而对托运人造成的损害，“它行使这一权力事实上是判决托运人与运输人之间的损害赔偿诉讼。”州际贸易委员会的行政裁决由该委员会任命的“审查官”专门负责，行政裁决制度从此在美国联邦层面开始产生。
由此可见，行政裁决制度是随着社会经济的发展，行政职能的不断扩充而逐步发展起来的，在裁决民事纠纷、减轻法院压力等方面起到了不可替代的作用。
（二）行政裁决制度的概念和性质
目前，在学术界，对于行政裁决制度的概念存在着多种学说，争议很大。最广义观点认为，行政裁决是行政机关依照某种特定程序对特定人的权利义务做出具有法律效力决定的活动，它不仅包括行政机关运用准司法程序解决民事、行政纠纷，还包括行政机关运用准司法程序实施制裁，提供救济的活动； 广义说认为，行政裁决是指行政司法，即行政机关作为第三方解决民事纠纷，行政争议的活动，行政裁决的客体包括特定的民事争议和特定的行政争议；狭义说则认为，行政裁决是指行政机关依照法律规定，居间解决特定的民事纠纷的具体行政行为。 笔者赞同狭义说的观点，行政裁决是指行政机关或法定授权的组织对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷进行审查并作出裁决的具体行政行为。
行政裁决由于其自身的特殊性，导致对其性质的认定也是众说纷纭。行政裁决的主体是行政机关，客体是民事纠纷，采用的程序又与司法程序有相通之处，所以，学界对于行政裁决的性质存在三种学说。行政说认为，行政裁决是具体行政行为，是行政机关或由法律授权的机关行使行政权，对民商事纠纷进行裁断的行为，依然是一种行政管理行为，体现了行政机关的单方意志和强制性；司法说则认为，行政裁决的客体是平等主体间的民事纠纷，行政机关应处于中立的立场，积极听取双方当事人的意见，采用公开公正的程序居中裁断，所以行政裁决是一种司法行为，尽管是由行政机关所实施；行政司法说综合了以上两种学说的观点，认为行政裁决兼具行政与司法的双重性质，一方面，行政裁决是行政机关或法律授权的机关实施的具体行政行为，具有行政属性；另一方面，行政裁决的中立立场及公正要求决定行政裁决应当采用不告不理、回避等司法程序及制度，具有司法属性。
笔者认为，从本质上说，行政裁决依然是一种行政管理行为，是具体行政行为之一种，一经作出，在未经法定程序予以撤销之前，均具有行政行为所特有的公定力效力。
（三）行政裁决的功能优势
行政裁决在解决民事纠纷和救济民事权利上有诸多优势：一、行政裁决具有专业性优势。随着社会分工的细化，民事纠纷也逐渐呈现出专业化的趋势，涉及到社会生活的各个领域，如商标、专利、环境保护、医疗卫生、交通事故等等，在这些领域行政机关拥有比普通法院更专业的知识，法院一般不具备解决这些问题的知识优势，如环境部门对环境问题的处理，往往涉及到环境侵害是否发生，侵害的程度大小，如何计算赔偿数额等问题，这些问题都需要借鉴相关的技术手段来确定，此类问题交由行政机关进行行政裁决相比交由法院审理具有专业性优势；二、行政裁决具有简便高效优势。虽然行政裁决具有准司法性，其采用的程序与司法程序有一定的相似性，如回避制度、听取意见制度，但是行政裁决的准司法程序仍然要比司法程序简便快捷得多，有些紧迫性案件，如知识产权侵权案件，社会治安案件，越快得到解决对于保护当事人权益越为有利，行政裁决相比司法程序具有简便高效的优势。三、行政裁决具有费用低廉优势。综观世界各国，诉讼收费是普遍做法，我国也不例外，虽然自我国诉讼收费制度改革以来，诉讼收费标准大幅下降，可是对于一些诉讼标的巨大的民商事案件来说，诉讼成本还是相当可观的。相比而言，行政裁决案件一般都是免费的，当事人不需为行政机关的行政裁决行为支付任何费用，所以说，行政裁决相比司法程序具有成本低廉的优势。
二、我国行政裁决制度及其救济途径
（一）我国行政裁决的范围及执行主体
我国行政裁决制度从建国初期开始建立，历经六十余年的发展，跟随我国法制进步的步伐，经历了一个从无到有、从数目稀少到种类繁多的过程。据统计，我国现有近二十部法律、法规及行政规章中规定了行政裁决，内容涉及社会治安、公共卫生、环境保护、知识产权等多个领域。
归纳现行法律法规，我国主要在以下三类纠纷的处理上设立了行政裁决制度：1、权属纠纷的行政裁决。权属纠纷是指民事主体就某一财产的所有权或使用权的归属问题发生的纠纷。根据我国法律法规，对于此类纠纷可以申请行政裁决。如《中华人民共和国森林法》第十七条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”2、侵权损害赔偿纠纷的行政裁决。侵权损害赔偿纠纷是指民事主体一方的合法权益受到另一方的侵犯，要求侵权方赔偿其因此所受损失的纠纷。如《社会治安处罚法》第九条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。”3、补偿纠纷的行政裁决。补偿纠纷的行政裁决是指民事主体就有关安置补偿方面的争议可以申请有关行政机关进行裁决。如《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”
行政机关行使行政裁决的权力是由法律法规授权的，没有法律授权的部门不得行使行政裁决权，目前我国行使行政裁决权的行政机关因纠纷所妨碍的行政管理秩序不同而不同，主要包括公安机关、交通管理机关、卫生管理机关、工商管理机关、各资源管理机关等等。这些不同的机构，在性质和设置上也有所不同，主要采取三种方式：一是由行政机关的法制部门兼管行政裁决；二是行政机关根据所裁决纠纷的性质，确定相关业务部门负责行政裁决；三是在行政机关内部设立专门的裁决机构。
（二）我国现阶段行政裁决的救济途径
行政裁决属于多元化解决纠纷的处理方式之一，行政裁决结果一旦作出，对权利主体都具有强制约束力，如果一方当事人认为裁决结果有失公允，要求撤销行政裁决，那么，我国法律将提供其何种法律救济途径呢？
目前，对于行政裁决的救济，我国法律法规大致提供了两种救济途径，即仲裁和诉讼，部门学者主张行政复议也是行政裁决救济的途径之一，笔者表示赞同，如《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第16条规定“当事人对行政裁决不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉”。
诉讼程序是目前我国行政裁决救济的最主要途径，从现行法律法规来看，对行政裁决的诉讼程序主要分为以下几类：1、或裁或审的选择性程序。这一程序的最大特点是无强制性，当事人可以就纠纷先提起行政裁决，对裁决不服的，可以向人民法院起诉，也可以不经裁决直接向法院起诉。2、法定前置性程序。即行政裁决是纠纷处理的必经程序，只有对行政裁决结果不服，才可以提起诉讼，进入司法程序。此种程序在我国的《森林法》和《城市房屋拆迁管理条例》中都有类似的规定。从实践来看，法院对行政裁决的改判率一般维持在较低的程度，导致绝大多数当事人在行政裁决作出后不再另行寻求司法救济。 3、司法审查程序。司法审查程序是指民事主体就纠纷申请行政裁决后，如果对裁决结果不服，可以向法院提起诉讼，由法院进行审理，作出相应的裁判结果。由于我国目前立法尚没有确立行政附带民事诉讼制度，学术界对于此种诉讼应该采用何种模式尚没有统一的说法，究竟应该采用民事诉讼程序、行政诉讼程序抑或是行政附带民事诉讼，尚处于理论探讨阶段。对于法院的审理范围及裁决依据也是众说纷纭，法院能否在对行政裁决进行审查的结果基础上直接对民事纠纷进行裁判，还是仅能对行政裁决进行审查，发现有应该撤销的情形，判令撤销并责令行政机关重新作出裁决。现阶段在我国立法有明确规定的前提下，对行政裁决提出诉讼救济通常是以行政诉讼的方式启动司法程序。如《专利法》第四十一条第二款规定：“专利申请人对专利复审委员会的复审决定不服的，可以自收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。”
三、我国现阶段行政裁决制度的缺陷及完善途径
（一）我国现阶段行政裁决制度的缺陷
虽然我国现阶段行政裁决制度在解决民事纠纷和救济民事权利上有诸多优势，但是由于立法和理论研究的不足，行政裁决制度本身存在一定的缺陷，使得行政裁决面临尴尬局面，严重影响其应该有作用的发挥，行政裁决的范围有逐渐缩小的趋势，需要在今后的制度构建中不断加以完善。
我国现阶段行政裁决制度的缺陷主要体现在以下几个方面：
1、行政裁决制度缺乏体系性
我国行政裁决制度于建国初期开始产生，在二十世纪七八十年代得到蓬勃发展，是我国计划经济的产物，国家缺乏对行政裁决制度的总体理论构想及立法设计，导致我国行政裁决制度严重缺乏体系性。首先，从我国现行法律法规及规范性文件来看，不仅法律、法规和规章有对行政裁决的规定，甚至一些一般性的行政文件，都有关于行政裁决的授权规定，行政裁决的授权层级缺乏统一规定；其次，关于行政裁决的概念和定性缺乏统一性。尽管都是行政机关根据法律授权，对与行政管理有关的民事纠纷所作的裁定，但有的叫“裁决”，有的叫“处理”，还有的叫“决定”。对于行政裁决到底是一种什么性质的行为，理论界和实务界也没有形成统一的学说，有行政行为说、准司法行为说和司法行为说等不同的认识。
由于行政裁决制度缺乏总体框架，我国现阶段行政裁决制度散见于近二十部法律法规和行政规章等规范性文件当中，且法律法规规定的不统一，使行政机关在行使行政裁决权时犹豫不决或推脱逃避，拖延了处理纠纷的时间，在一定程度上妨碍了行政裁决的顺利进行。
2、行政裁决主体缺乏独立性
如前所述，我国的行政裁决主体是法律法规授权的行政机关，在实践中，主要采用三种模式来设立行政裁决的机构：一种是行政机关的法制部门兼管行政裁决，如政府法制办；二是行政机关根据所裁决纠纷的性质，确定相关业务部门负责行政裁决，如专利复审委员会、商标评审委员会；第三种是在裁决工作量较大、专业性较强、裁决的法定时限较短的行政机关内设立相对专门的裁决机构，如拆迁办。 大多数拥有行政裁决权的行政机关都没有设置相对独立的行政裁决机构和人员。
行政裁决主体的非独立性，直接导致行政裁决无法取得最佳效果，减低行政裁决的权威性。首先从时间、精力上不能保证行政裁决的有效行使，其次从质量上，更不能满足现代社会行政裁决所涉及的技术性强的民事纠纷的解决。最后，这些临时性的部门，由于缺乏对行政裁决行为的热情和责任感，必然会影响行政裁决人员的培养和行政裁决经验的积累。
3、行政裁决程序缺乏统一、规范的规定
行政裁决制度设计的初衷在于方便快捷的化解纠纷，这就要求设置一套简便、规范的程序作保障，否则行政裁决不但难以发挥作用，而且还会让纠纷的处理过程变得更为复杂和不公正，从而导致当事人产生不信任感，遇到纠纷时也就不愿意选择行政裁决。
现阶段，我国行政裁决程序规定散见于单行法律、法规 以及规章的规定之中，不同的行政裁决机关适用不同的程序，行政裁决程序规定随意性比较大。尽管许多法律法规都规定了行政裁决，但是除了专利复审委员会和商标评审委员会对行政裁决有详细的程序上的规定外，其他法律法规很少有行政裁决的程序设计，这直接关系到行政裁决的实施及其作用的有效发挥，同时使人们对行政裁决的功能能否实现产生了很大的疑惑。“目前，行政裁决程序缺乏统一全面的法律规定，各裁决机关自行其事，甚至经常是与行政执法的其他程序相同，极大地妨碍了行政裁决程序司法化的进程。”
4、终局裁决制度设计不合理
《中华人民共和国行政复议法》第14条规定：“对国务院各部门或者省，自治区，直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向做出该具体行政行为的国务院部门或者省，自治区，直辖市人民政府申请复议，对行政复议不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定所作出的裁决为最终裁决。”据此，行政终局裁决是指行政机关对民事纠纷依法作出的具有最终效力的裁决。当事人对裁决记过不服的，只能向作出终局裁决的行政机关或其上级主管机关申诉，而不能向人民法院起诉。
关于行政终局裁决的合理性一直存在争议。因为行政终局裁决与司法最终裁决原则相违背。赋予行政机关终局裁决权，首先违背了“任何人不得为自己案件的法官”的自然公正原则， 不利于保护相对人的利益；其次也剥夺了司法机关对行政机关依法行使职权的监督权，从而与行政诉讼的目的相背离。
行政裁决的立法现状和制度缺失，以及行政裁决救济途径的模糊与混乱，必然影响行政裁决制度作用的发挥，降低行政裁决的权威性，造成当事人权利行使的两难境地。
（二）完善我国行政裁决的相关制度
目前，我国正处在社会转型期，各种问题不断涌现，争议频发。行政裁决作为多元化纠纷解决机制的一种，具有其自身简便快捷与成本低廉等优势，我国不应缩小而应当扩大行政裁决的范围，同时对行政裁决制度进行合理的构建，使其进一步完善，以充分发挥其在解决民事纠纷、化解社会矛盾中的作用。
1、完善行政裁决的相关立法
由于目前我国行政裁决制度的规定相当零散，没有形成系统性，不仅影响了行政机关行政裁决权的行使，也使当事人在纠纷发生后选择救济途径时出现无所适从的局面。目前我国关于行政裁决的法律法规虽然不少，但基本都是附属在行政法规、规章等文件之中，不管是实体法还是程序法，在全国范围内都没有一个明确统一的规范。因此，从立法上对现行的行政裁决制度加以规范是十分必要和迫切的。
在实体法上，首先应该对现有法律法规进行梳理，对有关行政裁决规定的规范性文件进行系统清理，从立法上对行政裁决的相关术语进行规范，逐步建立起行政裁决制度体系；其次明确行政裁决授权的层级范围，规定行政裁决权只能由法律法规授予，而不能由行政规章及一般性法规文件授权，从而提高行政裁决的效力和权威性；再次，理论界应加强对行政裁决制度的研究，，对行政裁决的概念和外延、行政裁决的性质作准确界定，为立法者提供理论依据，以期在将来合适的时候，制定我国的《行政裁决法》。
在程序法上，应当参照民事诉讼简易程序的规定，改进行政裁决的程序，力求简便、高效、灵活、公正，逐步建立统一、规范的行政裁决程序。坚持行政裁决的“不告不理”原则，强调听取当事人意见，本着便民的原则，适当简化行政裁决的程序，允许当事人口头陈述，赋予当事人对行政裁决程序的选择权，当事人有权选择行政裁决员，有权决定是否公开，是否举行听证等等。总之，只有在立法层面上对行政裁决制度的相关立法予以完善，才能充分发挥行政裁决制度的优势，方便快捷的处理民事纠纷。
2、建立专门的行政裁决机构
在我国，行政执法机构和行政裁决机构重叠是目前的普遍现象，这既不利于行政裁决机构公正裁决案件，也不利于行政裁决制度的长远发展。冲破各种因素的干扰，确保行政裁决的独立性是行政裁决法制化的前提保证。
从我国的现实情况来看，我国行政裁决的主体多为人民政府的主管部门，还没有也不可能完全脱离行政系统，这就难免会出现上级审下级，内部审外部的局面，而这种行政裁决所指向的公正性将会大打折扣。因此建立独立的专门行政裁决机构，将行政裁决机构从行政部门中剥离出来，使我国行政裁决机关及其人员保持专业化和相对的独立性，将是完善我国行政裁决制度的基础。
从世界各国的做法来看，行政裁决主体相对独立是世界各国裁决主体发展的大趋势，如英国的行政裁判所制度，美国的独立管理机构制度等。这种独立性不是以行政机关为限制，只要能够满足行政裁决的需求，任何具有独立性的机关都有可能成为行政裁决的主体。 我国现阶段的国情和立法现状决定我国尚不可能达到类似的水平，一味的参考外国的做法，重新设立大量的独立机构也是不现实的。鉴于目前我国行政裁决机构多为行政机关的内设机构，可以考虑先将这些机构在制度上首先独立出来，如规定行政裁决机构的人员、职权和办公经费相对独立，行政裁决机构和行政裁决人员依法独立行使行政裁决职权，不受所在行政机关的干涉，行政裁决人员不因行政裁决行为而使其受到不利影响。
3、遵循司法终裁的原则
基于“任何人不得为自己案件的法官”的自然正义原则，行政机关对民事纠纷的裁决应当只起预决和初裁的作用，如对裁决结果不服，当事人可以在一定期限内向法院提起诉讼，由法院作出终局裁决。
我国现阶段民事纠纷不断增多，尤其在医疗卫生、环境资源、权属纠纷以及商标、专利等领域。这些领域普遍存在行政裁决权与司法权的重合甚至抵触。同一个纠纷究竟是采用行政裁决还是民事诉讼，法律法规的表述还很模糊，这对于案件的当事人来说更是一头雾水。我们在这一方面可以参考一些国外的经验，其实无论是英美法系还是大陆法系国家，当它们在进入工业社会面临类似的问题时，基本都采用了行政裁决先行，司法审查保障的做法。 即由行政机关对民事纠纷先做出裁决，再由法院对行政裁决的合法性进行审查。这种做法一方面保障了行政机关可以充分运用其专业知识对新兴复杂领域的纠纷快速做出处理；另一方面避免了法院内部对案件类型进行重复的再划分，同时也大大增加了法院对行政裁决进行司法审查的能力。
4、逐渐缩小行政终局裁决的范围
在我国目前的法制环境下，行政终局裁决的存在有一定的现实理由，有些涉及国家重要机密和重大利益的国家行为，或者涉及专业性极强操作复杂的行政争议等通过行政裁决的终局程序来解决，更有利于国家安全和利益的保障。但应当注意的是，设立行政裁决终局权必须由国家最高权力机关制定的法律加以明确规定，不能由行政法规规章等规定；其次在行政系统内部，要有充分的条件和手段保证相对人的公平救济，否则，剥夺相对人寻求司法救济的权利就是极其不公平的。第三，行政机关终局裁决权应当设定在极其有限的范围内，不能随意扩大。现阶段我国的行政终局裁决，并不是完全排除司法救济的，当事人对采取何种救济还是有一定的选择权。同时随着法治的完善，我国的终局裁决范围应该逐步的缩小。
我国正在构建社会主义和谐社会，这就需要我们不断探索创新解决社会矛盾的方式方法，形成多元的纠纷解决机制。建立行政裁决制度在我国服务型政府框架下不仅必要，而且它有着非常广阔的活动空间。当然，行政裁决功能的真正发挥还有赖于我们对一些基础性问题的正确认识并予以制度规范。
