只要有人类社会的存在，民间纠纷就不可能灭绝。随着社会的发展，人流、物流的增大与增速，是民间纠纷增多的客观原因，也是不能避免不能克服的必然趋势。随着改革和发展的不断深入，人们的思想观念、价值观念和相互之间的利益关系发生了很大变化，各种矛盾突出、多发、复杂。面对新时期出现的大量民间纠纷，我们急需建立健全多层次的社会矛盾纠纷解决机制来化解和处理，把矛盾消灭在基层，化解在萌芽状态。我国当前的人民调解已不再是最初的制度所设计的、建立在基层自治组织基础上的民间调解。在农村，由于民间调解已经失去了纠纷解决的能力，司法行政权力不得不深度介入，形成了作为代表乡镇党委、政府行使调处矛盾纠纷职权的综合性、实体性的办事机构的“司法调解中心”和“大调解”模式。

　　一、法院的无奈与传统人民调解工作的困境

　　（一）法院的无奈：

　　在实行改革开放政策之后的中国，加强民主与法制建设成为国家和社会的共识。然而，在推崇依法治国理念的同时，由于缺乏法制的经验与传统，社会在高呼民主与法制的同时，也造就了对诉讼机制的迷信，助长了诉讼万能思潮的泛滥，一时间，上法庭讨说法成为社会时尚。同时法院也陷入了“无奈”的境地。表现在：

　　1、案件数量剧增，法院不堪重负。近年来，法院案件受理数量一直呈持续上升态势，有限的司法资源已难以承受案件之重。法院的诉讼总量与新类型诉讼量与日俱增，使法院的诉讼活动的压力越来越大；法院受理案件的数量大幅上升与法院审判力量有限的矛盾日益突显。如笔者所在蓟县法院，案件数量由1995年的2000余件增加到2007年的约8000余件，增长率达到400%；而同时干警1995年的200余人，到2007年的190余人，减员10余人，案多人少的矛盾更加突出。

　　2、办案程序复杂，审理迟延。案件数量剧增不仅使基层法院因超负荷运转而不堪重负，而且容易在客观上滋生久审不决、久拖不执、积案居高不下和审判质量下降等“诉讼爆炸”综合症，进而影响到法院的司法信用和审判的公信力。同时由于办案规范化管理和当事人不服审判提出上诉、抗诉、申诉等原因，从而造成办案程序复杂，审理一再迟延。

　　3、当事人对抗心理不断升级。前几年法院一度为强调高效而追求当庭判决率所引起的上诉多、申诉多、执行难等问题，一方面当事人对法院、法官的公信度有所下降，对法院工作存在误解；另一方面，耗费大量时间和金钱到人民法院寻求公正说法的当事人也不无遗憾地发现，将所有纠纷不分青红皂白地通过法院“依法裁决”并非最佳方案，“一刀两断”式的司法裁决，不仅没能寻求到自己“理想”中的公正，使对手折服，反而使自己更加忿恨对手以及代表国家断案的法院和法官，对社会的不满和对抗程度不断升级。

　　4、“执行难”症结始终难解。“执行难，难于上青天。”执行难已成为全国法院普遍存在的难题。各地年年搞执行大会战，投入大量的人力物力，但收效甚微。“空调白判”现象始终难除，严重影响了法院的声誉和国家专政机关的权威。造成部分当事人“因诉致贫”，影响了人民群众的生活和生产，使社会存在不稳定的隐患。

　　（二）人民调解的困境：

　　面对法院的“无奈”，法律界必须寻找一种出路以解决这种无奈的困境。而且法院也逐渐清醒地认识到，自己应当掌握的是纠纷的最终解决权而不是最先解决权；要维护自己的法律权威，必须在自己周边设置一道道社会防线，通过激励机制尽可能地引导当事人将那些简单细小的争议通过非诉讼的途径去解决。于是有着悠久历史的人民调解制度重新纳入了视野范围。

　　在人类民主与法制的历史舞台上，我国的人民调解制度首领风骚。它是一种通过人民调解委员会调解民间纠纷（主要是公民之间）的自治性活动，是我国劳动人民批判地继承传统的调解制度，推陈出新，古为今用的典型范例。它在化解民间纠纷与实现公民的自我教育、自我服务、自我管理、自我约束以及减少诉讼案件、维护社会治安秩序等方面，发挥了不可替代的重要作用，已被许多发达国家所认可和借鉴,是一项具有中国特色的法律制度，并被西方国家称之为“东方经验”或者“东方一枝花” 。

　　我国的人民调解制度发展到今天，应当说完成了一定历史时期的使命，功不可没。但是，上世纪八十年代以后随着市场经济的建立和发展以及法制建设的进一步发展和完善，人民调解存在许多不相适应的问题，作用不断下降，已经陷入困境之中。

　　1、人民调解理论研究明显滞后。我国的人民调解可谓历史悠久、经验丰富，但人民调解的理论研究还非常滞后，至今没有自己的理论体系，几乎处于空白的状态。目前，虽然多部法律已就人民调解工作做了规定，但立法并不完备，且都过于原则，纵观世界各国，美国、日本、挪威，都有民间调解的立法，而作为民间调解发源地的我国在国家基本法层面上却至今仍未立法，影响着人民调解工作的健康发展。

　　2、人民调解的体制和组织形式、对象范围满足不了社会变化需求。现行的人民调解的组织机构是“在人民政府和基层人民法院指导下进行工作”的“官办”的自治性组织，并且主要是调解公民之间有关人身和财产权益方面的争执。由于这种单一的组织形式和调解范围，远远满足不了社会的需求，因此出现了诸如集贸市场调解委员会，消费者协会（社团）等。这些民间调解组织，已经远远超出了纯粹意义上人民调解的范围。对这类调解组织及其活动如何规范、如何管理、如何监督？谁是主管机关？业务上还需不需要人民法院指导？这些体制上遇到的问题，都亟待解决。

　　3、人民调解机构闲置、功能弱化。虽然从村级到乡镇政府都配有一定的调解组织，但在市场经济体制下，随着人民群众法制意识的提高，与人民法院诉讼不堪重负相比，人民调解机构门庭冷落，机构闲置，没有发挥应有的第一道防线作用，其调处矛盾纠纷的总数与人民法院一审民事案件受案数的比例逐年下降。根据笔者的审判实践，在本地区调解的主要任务就是法院，农村基层调解组织基本不发挥作用。乡镇调解机构主要为司法所，但他们的主要任务就是将矛盾推向法庭，更有甚者，大部分司法所都在搞诉讼代理，为了经济利益，将矛盾推向法庭后他们可以收取代理费，省却了调解之烦，将矛盾推出，又有可观的收益，何乐而不为呢？

　　4、调解队伍不稳定，年龄老化，素质不高。现有的人民调解人员调整频繁，队伍不稳定，不能专职专用，且多数年龄偏高，体弱多病。而且文化程度参差不齐，村一级多数调解人员文化程度偏低，法律政策和业务知识欠缺，不能适应当前调解工作的需要。据资料统计，全国目前达到高中、中专以上文化知识或法律中专以上水平的调委会委员只有220多万人，仅占调解委员人数的25%。此外，一些基层组织工作责任心不强，处理矛盾纠纷缺乏主动性，甚至对群众反映的问题视而不见，对涉及面广、成因复杂、解决难度大的纠纷相互推诿，对人情关系复杂的纠纷久调不决，导致“小事拖大、大事拖难、难事拖乱”，从而影响了人民群众对调解工作的信赖与选择。

　　5、调解工作资金短缺。资金问题，已经成为制约当前人民调解发展的瓶颈。《人民调解工作若干规定》和《人民调解委员会组织条例》均规定人民调解委员会调解民间纠纷不收费。调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费，由村民委员会或者居民委员会、企业事业单位解决。实际上，这种规定在还比较落后的农村形同虚设，有些乡镇政府财政困难，根本没有钱来支持人民调解工作，更不要指望下面的村委会来落实人民调解的工作经费和补贴了。人民调解员待遇低成为多数人不愿选择从事调解工作的理由。缺乏相应的奖励制度和补贴办法，限制和影响了调解工作的发展。

　　6、调解协议效力不确定，无强制性。多年来，一直困扰着人民调解工作实践的一个问题，就是调解协议的效力问题，即法定调解组织主持下达成的调解协议不具有法律效力，往往成为一纸空文，严重损害了人民调解组织的威信，不利于保护当事人的合法权益，也浪费了调解资源，增加调解和诉讼的成本，不符合我国设立诉外调解原则的初衷。

　　二、多元化纠纷调解机制的理论探讨和实践探索

及时妥善解决多发的民事纠纷，其根本在于实现纠纷调解途径的多元化，即不仅依靠司法诉讼解决纠纷，同时应广泛建立协商、调解(包括人民调解、行政调解以及各种行业性或纯民间性的调解)等社会机制。以此从量上分流诉讼和法院的压力，从质上改善纠纷解决的效果，达到当事人之间的双赢互利和社会的协调发展。纠纷调解机制的多元化在一定意义上起着优化和合理使用司法资源、保护司法，促进社会可持续发展和纠纷解决机制生态性平衡的作用。因此，社会应积极倡导各种非诉讼纠纷调解机制的多元化发展。目前我国的调解制度主要由三个部分组成：一是法院调解；二是行政调解；三是人民调解。笔者认为当前构建我国多元化纠纷调解机制有其必要性和可行性。

　　（一）从历史渊源看，多元化纠纷调解机制源远流长。

　　作为中国传统法文化的重要资源，多元化纠纷调解机制被视为远东法系或中华法系的基本标志之一。3000多年前的西周奴隶社会已经在官府制度中专设调解官，2000多年前的秦汉时期已建立起“乡官治事”的调解制度，把诉讼外的调解规定在乡、镇一级，此制度一直沿用至今。

　　（二）人民调解成功实践为多元化纠纷调解机制的构建提供了可能。

调解在抗日战争时期的革命根据地发展到了一个新的阶段，并形成制度化的系统，成为当时纠纷解决的主要方式。这一阶段的调解不仅包括民间自行调解，群众团体调解和政府调解几种诉讼外调解的形式，而且出现了司法调解，并发展为著名的“马锡五审判方式”.由此，以“马锡五审判方式”为代表的民事诉讼制度与各种形式的调解共同构成了一个有机的多元的纠纷解决机制。新中国成立后，中央人民政府高度重视人民调解工作，我国先后通过一系列法律、法规的制定和修改，确立了人民调解制度和诉讼调解制度，同时注意人民调解与诉讼调解的有机结合。人民调解组织由三级设置发展为横向联合，并在行政区划的边沿地区，城乡、厂街结合部建立起联合调解组织，能够跨地区、跨部门、跨行业地调解民间纠纷，为化解社会矛盾，减少诉讼案件，维护社会秩序，在一定程度上发挥了作用。

　　（三）转型时期的现实需要。

　　当前的中国正处于社会转型期和高速发展期，随着社会主义市场经济体制的建立，出现了利益主体的多元化，各种矛盾突出、多发、复杂。据《瞭望东方》报道，仅从2003年7月1日到8月20日短短不到两个月的时间，到北京市委门前上访的就达1.9万人次，群体上访达347批;到中纪委门前上访的人员达1万多人次，群体上访453批，平均每天达100多人，最多一天达到152人，创改革开放以来的历史新高。群众上访和信访的问题绝大部分是民间纠纷，是可以通过人民调解加以解决的。因此，转型时期的中国更加需要多元化纠纷调解机制来解决。

　　（四）多元化纠纷调解机制存在的司法依据。

　　最高人民法院和司法部在共同推进中国的ADR（替代性诉讼解决方式）时间方面采取了重大措施。2002年9月，最高人民法院发布《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，以司法解释的形式明确了人民调解协议的性质和效力；司法部制定的《人民调解工作若干规定》，对人民调解委员会的工作范围、组织形式、调解行为和活动程序等做出了具体的规定。同时，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》。这表明人民调解已经进入了一种现代化的转型，开始融入到世界性的诉讼外纠纷调解机制建设的潮流之中，并在中国当前纠纷调解机制的重构中扮演了新的重要的角色。构筑以法院解决为常规，以人民调解、仲裁解决为基础的诉讼内外纠纷解决体系的工程由此拉开序幕。

　　（五）当前各地的积极探索。

　　这几年来，我国各地对多元化纠纷调解机制进行了积极的探索和有益的偿试。如江苏南通市在对区县、乡镇、街道社区等各类基层调解组织和力量进行整合的基础上，建立的人民调解、行政调解和诉讼调解相结合并职能联动的社会矛盾纠纷“大调解”机制；上海浦东新区个体劳动者协会、私营企业协会经司法行政部门批准，成立了第一个行业性调解委员会，有效地调处了行业内的一些重大纠纷，而且举办各种类型的法律培训；贵州天柱县根据民族传统设置了人民调解会议庭；无锡市市政管理处在民工队伍中设立调解组织等等。这些有益的尝试，值得进一步借鉴、推广。

　　三、多元化纠纷调解机制构想

　　探索建立矛盾纠纷的多元解决机制，是本文要着重阐述的问题。笔者认为，要建立多元化纠纷调解机制，应着重从以下几方面构建：

　　（一）加强基层调解组织，牢固纠纷调处第一道防线。

首先应从人员上予以落实。巩固和发展现有以居（村）民委员会、街道（镇）司法所为基础和以行业、区域为单位而设立的人民调解委员会的建设，切实抓好年轻高素质调解人员的配备。鼓励优秀的法律人才加入到人民调解工作中去。

其次要从资金上予以保障。应明确规定把人民调解工作经费纳入财政预算，为人民调解员交纳人身伤害保险金，建立人民调解员抚恤金制度，在外部条件方面保障人民调解制度的正常运转。

再次要积极在业务上加以指导。采取旁听、法律咨询、定期培训、卷宗评阅和质量反馈制度等多项措施促进人民调解员业务素质的提高，并加强其后续力量的发展。要开展多种形式的法律法规的培训，提高现有人民调解员的业务素质。要加强人民调解员与基层人民法院的联系，使人民调解员的工作能随时得到人民法院业务上的指导和帮助。

　　（二）积极探索人民调解与行政调解的协作方式，建立大调解工作制度。

根据新形势下人民内部矛盾多元化、复杂化、调解难度大、易激化等特点，人民调解工作应积极贯彻"调防结合、以防为主、多种手段、协同作战"的方针，在调防结合，以防为主的基础上，采取多种手段，与有关部门相互配合，建立起适合化解新形势下人民内部矛盾的"大调解"工作机制。行政调解以法律法规授权为前提。如我国《治安管理处罚条例》第五条规定：对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财务等违反治安管理行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理。据此，公安机关可以开展治安行政调解。据有关数据显示：当前，人民群众向公安110报警所涉及事务中，80％属于日常生活类纠纷。110警员接警后，区分警情，或开展教育、或进行调解、或施行处罚、或教育调解处罚全程走到。应当说，调解纠纷并不是警察的工作强项，而且此举也牵制和浪费了大量的警力。目前，笔者所在的奉化市今年初建立的以乡镇司法所为依托、以村级调解组织为基础，联合公安、工商、民政、城建、土管、安监等部门建立的矛盾纠纷联合调解办公室，实际上为探索人民调解与行政调解相互协作构筑了工作平台。人民调解、行政调解各部门治安协作、调解联姻，是扬长避短、优势互补、相互监督、相互鞭策的有益探索，也是解决社会治安综合治理行之有效的办法。

　　（三）实现人民调解、行政调解和法院调解的制度衔接。

　　1、程序衔接

　　（1）成立人民调解工作指导小组，设立人民调解指导员。指定相关业务庭和人民法庭审判经验丰富的审判人员担任各级各类人民调解委员会的指导员，负责对人民调解工作的业务指导。构建比较完善的调解网络，将指导人民调解工作纳入全年目标管理责任制，明确工作分工和任务，加强考核和督促。

　　（2）设立巡回法庭。从审判业务部门抽调经验丰富的审判人员组成巡回法庭，负责审理经大调解后调解未成功的民间纠纷案件。

　　（3）建立庭前调解机制。设立庭前调解窗口，选择具有较丰富法律知识和调解能力的法官及经过一定程序聘请的调解员组成专门调解机构，负责庭前调解及人民调解协议的司法审查工作。

　　（4）实行经人民调解程序的诉讼绿色通道。如就近立案、口头起诉、简易程序审理、优先审执，巩固人民调解委员会的工作成果。

　　2、效力衔接。

　　（1）当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令的，只要符合民事诉讼法第十七章规定的条件，人民法院应当支持。

　　（2）具有债权内容的人民调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。

　　（3）经法院庭前调解达成调解协议的，由调解法官制作调解书，经双方当事人签收的调解书与法院判决书具有同等法律效力；对大调解达成协议的，经合法性审查后，应遵循“法律不禁止即为合法”的原则，所制作调解书即与法院判决书具有同等法律效力。

　　3、救济途径的衔接。

　　（1）经庭前调解机构司法审查的人民调解协议，违反当事人自主、处分原则的；违反法律禁止性规定的；损害国家、集体及社会公共利益的，应予撤销，并尊重当事人的意愿，分别进行庭前调解或开庭审理。

　　（2）法院在审理涉及人民调解协议的案件时，发现问题的应以变更、撤销，并将所有涉及人民调解协议的案件的裁判文书送达人民调解机构。

　　（3）当事人凭已生效的人民调解协议向法院申请支付令的，法院应予以司法审查。

　　（4）具有债权内容的人民调解协议经公证机关依法赋予强制执行效力的，法院在进入强制执行程序前，应予以司法审查。

　　多元化纠纷调解机制植根于历史悠久的中华文化土壤，在当前的社会转型期，通过改革和完善，同时借鉴国外ADR经验，充分发挥其双赢、灵活、便民、无偿的优势，必将在维护人民的合法权益，建设社会主义法治国家，促进社会和谐发展的进程中做出重大贡献。